О перечне вопросов, регулируемых правилами благоустройства

В соответствии со статьей 45.1 Федерального закона от 06.10.2003 г .№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ), правила благоустройства территории муниципального образования - это принятый представительным органом муниципального образования нормативный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения. Используемая в тексте части 2 статьи 45.1 Федерального закона №131-ФЗ формулировка «могут» свидетельствует, что перечень вопросов, регламентируемых в правилах благоустройства не является закрытым или обязательным и в соответствии с частью 3 статьи 45.1 Федерального закона №131-ФЗ, он может быть расширен законом субъекта Российской Федерации. Данное правовое регулирование не может быть произвольным, а должно основываться на природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностях отдельных муниципальных образований. Так,  в частности законами субъектов Российской Федерации к таким вопросам относятся, например:

- установка, размещение, содержание и эксплуатация объектов праздничного и тематического оформления, объектов наружной ин­формации, кроме рекламных конструкций, размещение указателей, вывесок, афиш, объявлений и иной информации, а также содержа­ние мест размещения наружной рекламы, организация и проведение уборки территории муниципального образования, в том числе в зим­ний период (Республика Калмыкия);

- внешний вид ограждающих конструкций строительных площадок и мест проведения ремонтных и иных работ в части, не урегулированной федеральным законодательством, установление архитектурно-художественного  регулирования внешнего облика элементов благоустройства в муниципальном образовании (Белгородская область);

- оформление витрин зданий, фасадов многоквартирных домов, оформление внешнего облика летних кафе, передвижных точек об­щественного питания, зон активного отдыха (Ханты-Мансийский автономный округ — Югра).

Комитет считает, что установление требований в сфере благоустройства направлено на обеспечение публичных интересов — обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории. Объектом нормирования благоустройства территории является территория муниципального образования независимо от формы собственности и целевого назначения земельных участков, иных объектов движимого или недвижимого имущества. Соответственно, нормы и правила по благоустройству территории могут касаться любых территорий в границах муниципального образования, в том числе не относящихся к территориям общего пользования.

Относительно Вашего вопроса о конкуренции положений Кодекса об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях отметим следующее.

Одной из основ федеративного устройства Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 1 статьи 1, часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации). Определение оснований и условий привлечения к административной ответственности относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и осуществляется посредством издания федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72 и часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации) (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.05.2020 № 24-П «По делу о проверке конституционности статей 26.9 и 26.10, части 3 статьи 28.6 и части 6 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда»).

Согласно части 1 статьи 1.1 КоАП РФ на федеральном уровне нормы об административных правонарушениях и ответственности за их совершение могут устанавливаться только КоАП РФ, а на  региональном уровне нормы об административных правонарушениях и ответственности за их совершение устанавливаются законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, которые  принимаются в соответствии с КоАП РФ и применяются, если иное не предусмотрено КоАП РФ и не могут ему противоречить. Если КоАП РФ за отдельные правонарушения будет установлена иная ответственность, чем это предусмотрено региональным законом (кодексом) об административных правонарушениях, то применяются нормы КоАП РФ.

При этом законодательство субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть полномочия субъекта Российской Федерации по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены.

Административная ответственность законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена исключительно за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ, при условии, если нарушения допущены в сфере общественных отношений, не урегулированных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В противном случае будет нарушена компетенция регионального законодателя, а также гарантированный Конституцией Российской Федерации принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Также может иметь место разная правоприменительная практика в муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации и, как следствие этого, ослабление гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от незаконных преследования и наказания (Апелляционное Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2018 № 74-АПГ18-6). Данный подход закреплен и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13.05.2020 № 24-П «По делу о проверке конституционности статей 26.9 и 26.10, части 3 статьи 28.6 и части 6 статьи 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда».

Также добавим, что частью 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», установлено, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации.

В своем обращении Вы ссылаетесь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19.04.2021 № 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 7 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», а также абзаца двадцать второго части 1 статьи 2, пункта 25 части 1 статьи 16 и пункта 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г.С. Дадашова, И.Н. Касимова и других», которое указывает, на возможность воспроизвести в правилах благоустройства территории муниципального образования сохраняющие юридическую силу федеральные обязательные требования и о необходимости привести положения данных правил в соответствие с федеральным регулированием в случае изменения или отмены таких требований. Это применимо и к иным строительным, экологическим, санитарно-гигиеническим, противопожарным и тому подобным правилам и нормативам, которые, по смыслу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежат соблюдению при использовании земельных участков, как и требования градостроительных регламентов. При этом правила благоустройства территории муниципального образования как муниципальный правовой акт, предусматривающий требования к благоустройству и элементам благоустройства, перечень мероприятий по благоустройству, порядок и периодичность их проведения, не могут самостоятельно вводить такие обязательные требования, установление которых относится к прерогативе уполномоченных в той или иной сфере государственных органов. В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 года № 3273-О и № 3274-О также установлено, что требования к благоустройству и элементам благоустройства устанавливаются не произвольно, а именно на основе федерального законодательства, иных нормативных актов Российской Федерации и нормативных актов ее субъектов. Вместе с тем, динамичность развития федерального законодательства может создать трудности в правоприменительной практике муниципального образования, поскольку имеется риск фиксации в правилах благоустройства недействующих норм федерального законодательства. Более практичным представляется использование бланкетного (отсылочного) механизма в урегулирований тех или иных общественных отношений, что зафиксировано в различных актах Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 мая 2003 года № 9-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 122-О, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2009 года № 1486-О-О, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 года № 1253-О и др.).

Таким образом, перечень вопросов, которые регулируют правила благоустройства на всей территории муниципального образования, самостоятельно устанавливается представительным органом данного муниципального образования, а отсутствие норм, посвященных различным сторонам благоустройства территории муниципального образования, не может являться нарушением законодательства.