Разьяснения Комитета по вопросу применения норм Федерального закона от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2.1 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также Регламентом Государственной Думы не предусмотрена процедура официального толкования положений федеральных законов Государственной Думой. Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 г. № 17-П, вопросы, связанные с неоднозначным пониманием правоприменителями положений законодательства, подлежат урегулированию Федеральным Собранием Российской Федерации в порядке, предусмотренном для принятия федеральных законов.

Федеральными законами также не предусмотрена процедура официального толкования норм права каким-либо органом, которое подлежало бы обязательному применению (помимо толкования положений Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации), так как это нарушало бы принцип равенства всех субъектов права перед законом.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления не раз высказывал позицию по применению норм, введенных Федеральным законом от 30 декабря 2015 г. № 446-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2¹ и 19 Федерального закона  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный  закон 446-ФЗ), которая заключается в следующем. Необходимым условием для приобретения права на дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий в соответствии положениями Федерального закона № 446-ФЗ является только факт прекращения полномочий. При этом регулирование в данном случае осуществляется только в отношении тех социальных и иных гарантий, которые связаны с фактом прекращения полномочий.

Выход на пенсию и связанная с этим выплата ежемесячной доплаты к пенсии не является социальной гарантией, представляемой в связи с прекращением полномочий. Обычно такой гарантией является единовременная выплата, как мера социальной поддержки в связи с фактом прекращением исполнения полномочий. Введенное Федеральным законом № 446-ФЗ ограничение касается именно подобных единовременных выплат и гарантий, устанавливаемых законом субъекта Российской Федерации, а также устанавливаемых муниципальными правовыми актами на местном уровне.

Федеральный законодатель урегулировал порядок предоставления единовременной денежной выплаты, а также определил как основания прекращения полномочий, при которых лицу, замещающему должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), лицам, занимающим государственные должности субъекта Российской Федерации, муниципальные должности, осуществляющим полномочия на профессиональной постоянной основе, дополнительные выплаты в связи с прекращением полномочий предоставляются, так и основания, которые не отвечают назначению выплаты и тем самым исключают ее предоставление (например, вступление в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда).

Вводя указанные ограничения, федеральный законодатель исходил  из того, что при установлении гарантий и компенсаций таким лицам в связи с прекращением полномочий, региональный законодатель обязан учитывать социально-экономическое положение субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и возможности его бюджета. Гарантии не могут предоставляться лицам, прекратившим свои полномочия в связи с нарушением законодательства Российской Федерации. 

Введенное ограничение, по мнению Комитета, касается именно подобных единовременных гарантий, устанавливаемых законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования. Указанная норма не касается иных гарантий, которые могут устанавливаться в связи с самим фактом исполнения полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и иных лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, муниципальные должности на постоянной профессиональной основе (дополнительное пенсионное обеспечение).

Важно учитывать, что данная норма не относится и не прерывает ранее сформированных пенсионных или социальных прав. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2005 г. № 7-О сформулирована правовая позиция, согласно которой общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу. Таким образом, без особой оговорки о действии закона во времени и по кругу лиц применяется общий принцип действия закона во времени.

С учетом изложенного, изменения, внесенные Федеральным законом № 446-ФЗ, не распространяются на правоотношения, возникшие до 30 декабря 2015 года.

Меры социальной поддержки иным категориям граждан (пенсионерам, инвалидам), в том числе и утратившим трудоспособность ранее, а теперь являющимися депутатами, могут предоставляться органами власти на общих основаниях в пределах соответствующих полномочий, предусмотренных действующим законодательством.

Так, например, в Апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2017 г. № 38-АПГ17-1 «Об оставлении без изменения решения Тульского областного суда от 23 января 2017 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 11 статьи 2 Закона Тульской области от 25 июля 2005 г. № 609-ЗТО «О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тульской области и муниципальные должности
в Тульской области» указано, что «в силу абзаца первого части 5¹ статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ гарантии, к которым относится пенсионное обеспечение депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливаются в связи с осуществлением указанными лицами 
их полномочий.

Предметом же правового регулирования абзаца второго части 5¹ статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, введенного Федеральным  законом от 30 декабря 2015 года № 446-ФЗ, являются те дополнительные социальные и иные гарантии, которые связаны с фактом прекращения полномочий (в том числе досрочно) указанных лиц.

Поскольку порядок и условия пенсионного обеспечения данной категории граждан в виде ежемесячной доплаты к пенсии как одного из видов гарантий осуществления ими полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления федеральным законодателем не определены, данный вопрос (вплоть до его разрешения на федеральном уровне) может быть урегулирован законами субъектов Российской Федерации».

Также стоит отметить позицию Правительства Российской Федерации  о применении норм Федерального закона № 446-ФЗ: «Социальные гарантии  в области дополнительного пенсионного обеспечения лицам, замещавшим указанные должности, предоставляются не в связи с прекращением ими полномочий, а в связи с осуществлением в течение установленного срока особого вида трудовой деятельности и в качестве компенсации за запреты и ограничения, накладываемые на них в этот период».

Таким образом, в федеральном законодательстве не содержится запрета  на предоставление социальных и иных гарантий лицу, замещающему должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), лицам, замещающим государственные
и муниципальные должности на постоянной основе, назначаемым в связи с самим фактом исполнения полномочий (доплаты к пенсии, дополнительное медицинское страхование и прочее).