О некоторых вопросах местного самоуправления по итогам рассмотрения Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рекомендаций Конференции руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ», проведенной 28 июня 2019 года в г. Красноярске

1. По вопросу опубликования муниципальных правовых актов в сетевых изданиях.

В 2018 году был принят Федеральный закон от 18 апреля 2018 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ), внёсший ряд изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), в том числе касающихся вопросов опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

В частности, Федеральным законом № 83-ФЗ органам местного самоуправления было предоставлено право учреждать и использовать сетевое издание для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений, заключаемых органами местного самоуправления.

При этом согласно части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона № 83-ФЗ) официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

В указанном положении содержательно раскрыто понятие официального опубликования через публикацию полного текста муниципального правового акта именно в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании. Вследствие этого исключается возможность того, что размещение (опубликование) муниципального правового акта в сетевом издании станет альтернативой его опубликования в печатном издании.

Вместе с тем, в части 2 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании, объемные графические и табличные приложения к нему (например, приложения к муниципальным программам, карты документов территориального планирования, приложения к решению о местном бюджете) в печатном издании могут не приводиться (в данном случае в печати выйдет акт без указанных приложений).

Данная особенность (изъятие из общего правила) позволяет избежать издержек муниципальных образований на печатание объемных графических, в том числе цветных и табличных приложений к муниципальному правовому акту, с полным текстом которого можно ознакомиться в сетевом издании.

Таким образом, данными положениями реализована позиция о возможности одновременного опубликования муниципальных правовых актов как в муниципальных печатных средствах массовой информации, так и в сетевых изданиях.

Однако, анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии объективных предпосылок для внесения дальнейших изменений по данному вопросу в действующее федеральное законодательство.

На рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона № 671584-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (внесен депутатами Государственной Думы И.В.Сапко, В.Б.Кидяевым, А.Г.Литовченко, А.П.Марковым, А.И.Пятикопом и др). Данным законопроектом предусматривается возможность официального опубликования муниципальных правовых актов как в муниципальных печатных средствах массовой информации, так и в сетевых изданиях.

Возможность использования сетевого издания как альтернативного варианта печатному средству массовой информации для официального размещения (опубликования) текстов муниципальных правовых актов даст возможность органам местного самоуправления с развитой инфраструктурой связи более эффективно использовать возможности информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В то же время отдаленные, труднодоступные регионы или регионы с низкой плотностью населения в свою очередь будут традиционно использовать для официального опубликования муниципальных правовых актов печатные средства массовой информации.

Вместе с тем, из складывающейся динамики распространения информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на территории Российской Федерации поставленные законопроектом цели могут быть достигнуты без ущерба для соблюдения конституционного требования об обеспечении доведения до всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека, с учетом проектируемых законопроектом положений, предусматривающих альтернативность опубликования правовых актов как в печатных средствах массовой информации, так и в сетевых изданиях.

Соответствующая норма законопроекта разработана по аналогии с порядком опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (далее – Федеральный закон № 5-ФЗ) официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Что касается законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, то их опубликование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) также является их официальным опубликованием (Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 г. № 198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)»).

2. По вопросу городских агломераций.

В соответствии с планом работы Комитета 15 февраля 2019 года в Государственной Думе состоялось заседание «круглого стола» на тему: «Вопросы законодательного регулирования городских агломераций и межмуниципального сотрудничества», по итогам которого были приняты соответствующие рекомендации.

По мнению участников указанного «круглого стола» модель городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов расширяет возможности участия жителей в управлении крупными городами (свыше 500 тыс. жителей) – потенциальными «ядрами» городских агломераций, дает возможность таким городским округам иметь дополнительные вопросы местного значения, дополнительные источники доходов местных бюджетов.

Как следует из мотивировочной части указанных рекомендаций, перспективы дальнейшего внедрения данного института видятся в том, что городские округа с населением свыше 500 тыс. человек, если они планируют стать «ядрами» формирующихся вокруг них агломераций, в перспективе должны стать, как правило, городскими округами с внутригородским делением (если они таковыми еще не являются). Для более мелких городских округов (с числом жителей менее 500 тыс. человек) такая конструкция представляется альтернативной. Городскими округами с внутригородским делением могли бы стать и те городские округа, которые были созданы в последние годы на базе муниципальных районов на урбанизированных территориях. Если же речь идет о городских округах, образованных из муниципальных районов с низкой плотностью сельского населения, в том числе включающих неурбанизированные отдаленные и труднодоступные местности, для них, в соответствии с требованиями Федерального закона от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимо в срок до 1 января 2025 года рассмотреть вопрос о преобразовании в новый вид «одноуровневого» муниципального образования – муниципальный округ.

Вместе с тем следует отметить, что вопросы законодательного определения понятия «городская агломерация», критериев, целей и задач ее создания, порядка организации и деятельности находятся в процессе дальнейшего обсуждения. Поэтому предложения участников указанного «круглого стола» о создании городских агломераций только путем преобразования городских округов с населением свыше 500 тыс. человек в городские округа с внутригородским делением следует рассматривать как один из возможных вариантов для дальнейшего обсуждения решения данного вопроса. Необходимо также учитывать, что процесс преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением, несмотря на наличие такой возможности, к настоящему моменту не получил широкого распространения.

В связи с этим полагаем, что в современных условиях полностью ограничивать возможности городских округов с населением свыше 500 тыс. человек, в которых не сформировались политические и социально-экономические предпосылки для преобразования их в городские округа с внутригородским делением, в создании на их основе городских агломераций, пока преждевременно. Например, в федеральном законодательстве возможно предусмотреть вариант, при котором создание городских агломераций путем преобразования городских округов с населением свыше 500 тыс. человек в городские округа с внутригородским делением должно будет осуществляться по общему правилу, но не во всех случаях в обязательном порядке.

3. По вопросу учета мнения советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации при перераспределении полномочий между уровнями публичной власти.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям.

Цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации (часть 1 статьи 8 Федерального закона № 131-ФЗ).

Соответственно возможными направлениями деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации, вытекающими из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации могут быть, в том числе, участие советов в формировании законодательства субъекта Российской Федерации, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта Российской Федерации.

В связи с этим Комитет считает возможным поддержать предложение АСДГ о закреплении в федеральном законодательстве порядка предварительного обязательного учета мнения советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации по решениям по перераспределению полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о делегировании муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации.

4. По вопросу финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Согласно части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом в соответствии с пунктом 3 части 6 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать, в частности, способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. То есть способ (методика) расчета указанных нормативов является составной частью федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить, что согласно части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. При этом Конституция Российской Федерации не предусматривает требование о необходимости согласования с органами местного самоуправления принятие федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, равно как и иных законов или их отдельных положений.

Нормы Конституции Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации также не устанавливают запрета на внесение изменений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в течение финансового года, в том числе в связи с необходимостью уменьшения бюджетных средств на финансирование отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, поскольку в данном случае будет нарушен основополагающий принцип самостоятельности соответствующих бюджетов (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации). При этом необходимо учитывать, что согласно пункту «з» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральный бюджет находится в исключительном ведении Российской Федерации. Полагаем, что в целях правомерного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления относительно порядка принятия указанных законов, возможно установить более гибкий механизм решения данного вопроса. В частности, на федеральном уровне законодательно возможно предусмотреть, что принятие федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих внесение изменений в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в течение финансового года, уменьшающих бюджетные ассигнования на финансирование переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, допускается только при наличии соответственно заключения Общероссийского конгресса муниципальных образований или совета муниципальных образований соответствующего субъекта Российской Федерации.

Однако, решение данного вопроса требует детальной проработки и согласования между органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований и их объединений, а также учета мнения научного и экспертного сообществ в области конституционного, муниципального и финансового права.

5. По вопросу укрепления финансовых основ местного самоуправления.

Комитет разделяет обеспокоенность муниципального сообщества относительного того, что на сегодняшний день муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. В настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

Депутаты Государственной Думы – члены Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления неоднократно вносили
в Государственной Думу законодательные инициативы и предложения в Правительство Российской Федерации, направленные на расширение собственной доходной базы местных бюджетов, обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований и создание для органов местного самоуправления стимулов по обеспечению развития налогового потенциала соответствующих территорий.

Кроме того, указанные вопросы неоднократно обсуждались на проводимых Комитетом или с его участием мероприятиях с привлечением широкого круга представителей органов власти всех уровней, ученых и специалистов в области муниципального права и финансов. С рекомендациями и дополнительными материалами данных мероприятий, проведенных Комитетом в текущем и предыдущих созывах, можно ознакомиться на официальном сайте Комитета в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/.

В целях реального решения указанных проблем муниципальных образований Комитет неоднократно предлагал принять на федеральном уровне следующие меры:

Во-первых, изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц (далее – НДФЛ), предусмотрев его зачисление по месту жительства граждан.

С учетом того, что НДФЛ – самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие особенно малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно. При этом необходимо предусмотреть, что определенный (фиксированный) процент от поступлений от данного налога, должен зачисляться в местный бюджет развития.

Во-вторых, передать местным бюджетам 1,0 – 1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов городов от изменения порядка уплаты НДФЛ.

В-третьих, ввести, помимо курортного сбора, некоторые другие местные сборы (на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, торговый сбор во всех городских округах и муниципальных районах, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений).

При этом указанные сборы должны поступать в бюджет развития и быть важной частью его доходных источников.

В-четвертых, в целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов, которые по сути являются своеобразной частью бюджета развития, внести изменения в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Однако на сегодняшний день указанные предложения и законодательные инициативы не нашли поддержки в Правительстве Российской Федерации. Таким образом, многие проблемы в сфере финансового обеспечения муниципальных образований не решены, поэтому Комитет совместно с Правительством Российской Федерации готов продолжить работу по поиску оптимальных и эффективных вариантов распределения налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы с учетом решения задачи расширения доходной базы местных бюджетов.