Позиция Комитета по отдельным вопросам повышения качества муниципального управления и повышения финансовой обеспеченности муниципальных образований

1. По вопросу повышения качества муниципального управления и повышения финансовой обеспеченности муниципальных образований следует отметить, что в современной России именно управление (социальное, государственное, муниципальное) в большей степени предопределяет сущность государственного и муниципального администрирования. Сегодня приоритеты государственного и муниципального администрирования смещаются в сторону сервисного управления, направленного на обслуживание интересов личности и гражданского общества. При этом управленческий аспект государственного и муниципального администрирования является определяющим практически во всех ключевых сферах жизнедеятельности личности, общества и государства в целом, так как он регулирует властную деятельность органов публичной власти в социально-культурной, финансово-экономической, административно-политической и иных сферах.

Представляется, что изучение форм и методов государственного и муниципального администрирования следует проводить в контексте рассмотрения ключевых сущностных характеристик такой юридической категории, как государственное и муниципальное управление. Категории «государственное управление» и «муниципальное управление» сегодня по сути являются межотраслевыми. Ими оперируют не только науки административного и конституционного права, но и политические
и социологические науки.

В пункте 3 статьи 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) впервые было дано законодательное определение понятию «муниципальное управление», под которым понимается деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития. Таким образом, муниципальное стратегическое планирование и муниципальное управления представляют собой взаимосвязанные и взаимозависимые процессы.

Устойчивое и комплексное развитие муниципальных образований невозможно обеспечить без установления четких стратегических целей, задач и приоритетов социально-экономической политики, а также определения системных и взаимоувязанных механизмов и мер их реализации. Попытки органов местного самоуправления решать каждый из вопросов местного значения по отдельности и без применения системных и взаимосвязанных управленческих подходов, приводит к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики соответствующих муниципалитетов, что как итог негативно влияет на уровень и качество жизни населения. В то же время успешное и комплексное социально-экономическое развитие территорий зависит не только от самого факта утверждения в каждом муниципальном образовании системы документов стратегического планирования, но и от их содержания, конкретных способов, мер и механизмов их реализации органами местного самоуправления. При этом для эффективного решения данных вопросов муниципальным образованиям необходимы достаточные финансовые, материальные и кадровые ресурсы, а также четкая правовая и методологическая база по регулированию указанных вопросов, а также действенные механизмы стимулирования органов местного самоуправления по применению программно-целевых методов в сфере муниципального управления и бюджетного планирования.

На федеральном уровне долгие годы отсутствовала четкая и единая правовая основа по осуществлению регионального и муниципального стратегического планирования. В то же время многие регионы и муниципалитеты принимали соответственно программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, которые по сути ранее выполняли роль стратегий развития соответствующих территорий.

В целом осуществление стратегирования на муниципальном уровне (в муниципальных районах и городских округах) – это весьма важное достижение, поскольку начало применения в России стратегического планирования, как инструмента развития территорий, было положено именно на местном уровне, в крупных и средних городах (Санкт-Петербург, Екатеринбург, Ижевск, Ростов-на-Дону и др.), которые сами инициировали такую деятельность. Согласно мониторингу Минэкономразвития России, к 2015 году практически все 169 крупных городов с населением свыше 100 тысяч человек имели документы стратегического планирования.

Следует отметить, что несмотря на утверждение в подавляющем большинстве крупных муниципалитетов планов и программ комплексного социально-экономического развития, их практическая реализация органами местного самоуправления в большинстве случаев носила формальный и непоследовательный характер. Эффективному решению вопросов стратегического планирования в муниципалитетах препятствовали отсутствие на федеральном уровне четкой правовой и методологической базы по регулированию указанных вопросов, а также механизмов стимулирования по применению программно-целевых методов. А отсутствие финансовой базы муниципалитетов не позволяет органам местного самоуправления указанные вопросы решать в полной мере и сегодня.

В настоящее время достижение качественного стратегического планирования на муниципальном уровне связано также во многом с трудностями организационного, финансового и кадрового характера, недостатком знаний, умений и навыков у специалистов на местах для разработки такого рода документов.

При этом согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона № 172-ФЗ стратегическое планирование представляет собой деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегии социально-экономического развития страны, регионов
и муниципальных образований по сути являются важнейшими документами стратегического планирования, от принятия и реализации которых зависит социально-экономическая устойчивость Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов. Поэтому в связи с принятием Федерального закона№ 172-ФЗ широкое обсуждение получили вопросы и перспективы его практической реализации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Качественные стратегии сегодня, а также эффективные механизмы их реализации – это основа успеха для осуществления эффективного муниципального управления в целях комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов.

В соответствии с нормами Федерального закона № 172-ФЗ под целью социально-экономического развития понимается состояние экономики и социальной сферы, которое определяется участниками стратегического планирования в качестве ориентира своей деятельности и характеризуется количественными и качественными показателями, а задачей социально-экономического развития является комплекс взаимоувязанных мероприятий, которые должны быть проведены в определенный период времени и реализация которых обеспечивает достижение целей социально-экономического развития.

Однако, само понятие «комплексное социально-экономическое развитие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований» в Федерального закона № 172-ФЗ не раскрывается, что не позволяет органам власти всех уровней четко определять конечные цели, задачи, ожидаемые результаты развития соответствующих территорий. В то же время цели, задачи, конечные результаты организации и осуществления стратегического планирования должны быть четко определены в документах стратегического планирования соответствующих публично-правовых образований, поскольку только в этом случае возможно создать эффективную систему муниципального управления.

Более того, и что наверное самое важное, – введение данного понятия необходимо также для определения целей и задач формирования и исполнения бюджетов развития в составе бюджетов бюджетной системы, которые, в частности, должны служить финансовой основой, инструментом для обеспечения реализации муниципальных стратегий.

Наконец нельзя не сказать о финансовом обеспечении муниципальных образований, от которого непосредственно зависит создание эффективной и реальной системы стратегического планирования, которое должно служить базой для осуществления органами местного самоуправления муниципального управления. Однако следует иметь в виду, что устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие муниципалитетов зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования за счет собственных доходов в составе местного бюджета бюджетов развития.

При этом формирование местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу финансирования жизненно важных для населения текущих расходов не может служить основой для перспективного развития муниципалитетов. По сути, бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями развития муниципалитетов. Таким образом, муниципальные бюджеты развития могли бы формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов, на администрирование которых органы местного самоуправления могут влиять самостоятельно.

В настоящее время в Бюджетном кодексе Российской Федерации введены понятия «резервные фонды», «дорожные фонды», определены источники, порядок их формирования и использования. Кроме того, в бюджетах бюджетной системы, в том числе в рамках государственных и муниципальных программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования
на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности. К сожалению, в настоящее время в Бюджетном кодексе не упоминается о бюджетах развития, что препятствует их созданию в местных бюджетах и лишает органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечений комплексного и устойчивого социального-экономического развития муниципалитетов на основе документов стратегического планирования.

В целях повышения эффективности управления муниципальными финансами в современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей местных бюджетов и соблюдению пороговых значений безопасного уровня муниципального долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для экономической и социальной устойчивости муниципалитетов с учетом геоэкономических реалий.

В связи с этим полагаю, что необходимо начать заниматься проработкой вопроса о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, которые предусматривали бы введение понятия «бюджет развития», а также установление принципов его формирования и использования в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах. При этом для формирования в местных бюджетах полноценных бюджетов развития необходимо расширить их доходную базу, в том числе путем закрепления за муниципальными образованиями таких источников дохода, на формирование которых органы местного самоуправления смогли бы оказывать непосредственное влияние.

Вместе с тем нельзя не отметить, что на сегодняшний день муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. Несмотря на определенные меры, принимаемые в течение последних лет, местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили их доходную базу всего лишь на несколько процентов, что не решает вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении муниципалитетов. Так, местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты в размере 32,8 млрд. рублей или 2,9% налоговых доходов; поступления от единого сельскохозяйственного налога – 11,8 млрд. рублей или 1,0% от налоговых доходов местных бюджетов; патентной системы налогообложения – 6,3 млрд. рублей или 0,6% от налоговых доходов местных бюджетов.

При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов, как и прежде, формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Поступления от местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), которые по сути должны являться основой для формирования доходной базы местных бюджетов, составили в 2017 году всего лишь 202,3 млрд. рублей или 7,9%
от всех собственных доходов местных бюджетов.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2017 году доля межбюджетных трансфертов составила 63,7% или 2309,2 млрд. рублей.

В большинстве бюджетов поселений основную долю расходов составляют текущие расходы, которые в основном предназначены для обеспечения предоставления жизненно важных социальных услуг населению, а также на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов, что в свою очередь, не дает возможности органам местного самоуправления формировать реальные стратегии социально-экономического развития муниципалитетов.

Таким образом, в настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

В связи с изложенным в данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, которое должно позволять органам местного самоуправления формировать бюджеты развития в целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

В тоже время для создания системы эффективного управления бюджетным процессом необходимо не только наличие достаточных финансовых ресурсов в бюджетах публично-правовых образований на реализацию закрепленных за ними полномочий, но и сбалансированное и обоснованное определение целей, задач и приоритетов финансовой политики во всех отраслях экономики и социальной сферы, а также механизмов их реализации, которые бы обеспечивали комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований.

Одной из приоритетных задач экономической политики Российской Федерации на современном этапе развития является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов любого уровня. Управление государственными расходами представляет собой важную часть бюджетной политики любого государства, любой экономической системы и в значительной степени определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контроля над его исполнением. Совершенствование практики бюджетирования, ориентированной на результат (БОР), или программно-целевого бюджетирования следует рассматривать как необходимый инструмент повышения эффективности муниципальных расходов, в принципе меняющий концепцию управления муниципальными финансами.

В настоящее время внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является составной частью проводимой в стране бюджетной реформы и имеет своей целью совершенствование бюджетного процесса за счет тесной взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми (фактическими) результатами их использования как
на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

В мировой практике бюджетирование – это элемент менеджмента, представляющий собой методологию планирования, учета и контроля денежных средств и финансовых ресурсов, направленных на управление, в стоимостных показателях. Поэтому полноценная реализация в России бюджетирования, ориентированного на результат, невозможна без использования современных методов расчета затрат, позволяющих определить стоимость достижения конкретного результата: выполнение той или иной государственной (муниципальной) функции, предоставление той или иной государственной (муниципальной) услуги или реализация определенной ведомственной целевой программы.

В мае 2013 года был принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ, в соответствии с которым наша страна с 2014 года полномасштабно переходит к использованию программно-целевого бюджетирования, призванного повысить ответственность исполнителей государственных и муниципальных программ за достижение лучших результатов
в использовании финансовых ресурсов. Однако в организации БОР сохраняется ряд проблем, для решения которых требуется модернизация бюджетного процесса по двум основным направлениям: в части совершенствования системы стратегического и бюджетного планирования путем обеспечения их взаимной увязки при планировании параметров бюджета и в части пересмотра полномочий органов власти, задействованных в планировании, принятии (одобрении) и исполнении бюджета.

Сегодня государственные и муниципальные программы действительно становятся частью механизма принятия решений о распределении бюджетных средств, нацеленного на учет фактических и планируемых результатов в определенных сферах бюджетной деятельности публично-правовых образований. Однако для полноценной реализации данной роли указанные программы должны способствовать справедливому и равномерному распределению бюджетных средств при одновременном стимулировании самостоятельности и инициативности субъектов бюджетного планирования.

В целом на современном этапе управление бюджетом сводится преимущественно к контролю соответствия плановых и достигнутых бюджетных показателей, или, выражаясь проще, к контролю целевого использования выделенных ассигнований. Оценочные мероприятия сводятся к проверке целесообразности использования ресурсов проверяемой организации при выполнении возложенных на нее задач и обязательств. Однако по своему содержанию аудит эффективности должен представлять собой не дополнение к аудиту правильности (финансовому аудиту), а его углубленное развитие, обеспечивающее достижение лучших результатов в условиях среднесрочного и долгосрочного финансового планирования. Поэтому
не теряет своей актуальности вопрос о дальнейшем совершенствовании бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

2. В части мер, направленных на повышение доступности и качества предоставления муниципальных услуг, следует отметить, что в соответствии с Письмом Минэкономразвития России от 29 апреля 2011 г. № 8863-ОФ/Д09 «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг» при проведении указанного мониторинга выявляются, анализируются и оцениваются значения следующих основных параметров качества предоставления государственных (муниципальных) услуг:

- соблюдение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг, в том числе стандартов комфортности предоставления государственных (муниципальных) услуг;

- проблемы, возникающие у заявителей при получении государственной (муниципальной) услуги;

- удовлетворенность получателей государственной (муниципальной) услуги ее качеством и доступностью (в целом и по исследуемым параметрам), их ожидания в отношении улучшения качества предоставления исследуемой государственной (муниципальной) услуги;

- обращения заявителя в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, а также обращения в организации, обусловленные требованиями указанных органов, необходимые для получения конечного результата государственной (муниципальной) услуги: их нормативно установленные и фактические (реальные) состав и количество;

- финансовые затраты заявителя при получении им конечного результата государственной (муниципальной) услуги: нормативно установленные
и реальные (по всем фактически необходимым обращениям и в целом
на получение государственной или муниципальной услуги), отклонение реальных от нормативно установленных значений;

- временные затраты заявителя при получении им конечного результата государственной (муниципальной) услуги: нормативно установленные
и реальные (по всем необходимым обращениям и государственной (муниципальной) услуге в целом) и их отклонение от нормативно установленных;

- наличие неформальных платежей (платежей, не имеющих документального подтверждения) в связи с получением государственных (муниципальных) услуг;

- привлечение заявителями посредников в получении государственной (муниципальной) услуги, в том числе в силу требований (побуждения) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, предоставляющих государственную (муниципальную) услугу.

Дополнительные параметры качества предоставления государственных (муниципальных) услуг, исследуемые при проведении мониторинга, могут устанавливаться органом исполнительной власти (местного самоуправления), исходя из особенностей исследуемых государственных (муниципальных) услуг, возникающих при их предоставлении проблем, запросов их получателей.

В целях повышения качества муниципальных услуг органы местного самоуправления:

- проводят мониторинг качества и доступности муниципальных услуг,
в том числе мониторинг уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (посредством социологических опросов);

- утверждают муниципальные программы, планы мероприятий («дорожные карты») снижения административных барьеров и повышения качества и доступности муниципальных услуг;

- создают координационные органы, рабочие группы, комиссии
по повышению качества и доступности муниципальных услуг;

- развивают сеть МФЦ, увеличивают количество муниципальных услуг, предоставляемых по принципу «одного окна», организуют предоставление муниципальных услуг посредством «удаленных окон»;

- наращивают перечень муниципальных услуг, предоставляемых
в электронном виде;

- развивают межведомственное взаимодействие и электронный документооборот;

- осуществляют иные меры.

За последний год было принято 4 важнейших федеральных закона, направленных на совершенствование системы предоставления государственных и муниципальных услуг, по которым в ходе их рассмотрения на законопроектном этапе в Государственной Думе Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления являлся ответственным.

Так, Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. № 438-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации некоторых актов гражданского состояния в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривает наделение МФЦ полномочиями по государственной регистрации таких актов гражданского состояния, как рождение и смерть.

Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 479-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части закрепления возможности предоставления в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг нескольких государственных (муниципальных) услуг посредством подачи заявителем единого заявления» предусмотрена возможность гражданам обращаться сразу за несколькими услугами по единому заявлению (т.н. «комплексному запросу»); повышена ответственность государственных, муниципальных служащих и работников органов и организаций, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, вплоть до уголовной; установлен порядок обжалования решений, действий (бездействия) органов, организаций, включая МФЦ, их государственных и муниципальных служащих, работников.

Федеральный закон от 4 июня 2018 г. № 146-ФЗ «О внесении изменения в статью 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» к числу муниципальных услуг отнес деятельность в пределах прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения.

Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части установления дополнительных гарантий граждан при получении государственных и муниципальных услуг» внесены изменения в Федеральный закон
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в соответствии с которыми органы, предоставляющие государственные или муниципальные услуги не вправе требовать от заявителя предоставления документов или информации, отсутствие и (или) недостоверность которых не указывались при первоначальном отказе в предоставлении государственной или муниципальной услуги либо в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги. Данные меры направлены на защиту прав граждан при получении государственных и муниципальных услуг, в том числе от неправомерного истребования документов, имеющихся в распоряжении других органов публичной власти, что позволит снизить излишние административные барьеры при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

С учетом указанных законов хотелось бы обратить внимание, что значительной перестройки требует внедрение института «комплексного запроса». Для его реализации требуется методическое сопровождение со стороны федеральных органов исполнительной власти.

Следует также отметить, что вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг были переданы в ведение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления относительно недавно (в конце 2017 года), в связи с этим у Комитета еще не накопился достаточный аналитический и статистический материал, позволяющий комплексно и глубоко оценивать правовые и организационные проблемы повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг. В связи с этим Комитет направил запросы в Минэкономразвития России и Общероссийский Конгресс муниципальных образований с просьбой предоставить имеющуюся в их распоряжении информацию по данной тематике.

3. В отношении качества подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих полагаю возможным отметить следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливается единство основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы. Государственные и муниципальные служащие осуществляют свою деятельность на разных уровнях управления – государственном и муниципальном, однако используют схожие методы управленческого воздействия.

Внося изменения к подходам к поступлению, организации и прохождению государственной службы Российской Федерации необходимо вносить корреспондирующие изменения и в нормативные акты, регулирующие вопросы муниципальной службы в Российской Федерации.

В федеральной программе «Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 – 2018 годы)» заявлено, что указанная программа является основой для дальнейшей разработки и реализации комплекса мероприятий, направленных на развитие управленческого потенциала государственной и муниципальной службы, государственных корпораций
и организаций, повышения эффективности государственного и муниципального управления путем формирования сообщества профессионалов, способных
за счет высокой квалификации и мотивации решать задачи инновационного развития Российской Федерации.

В целях развития управленческого потенциала государственной и муниципальной службы видится необходимым:

1) проработать вопрос о включении в федеральную государственную информационную систему «Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации» муниципального уровня в целях создания единой системы управления кадровым составом на всех уровнях (федеральный – региональный – местный). При этом целесообразно, чтобы информация о кадровом составе муниципальной службы поступала в систему непосредственно с мест,
а не через органы власти субъектов Российской Федерации;

2) проводить постоянный мониторинг кадровой ситуации на местном уровне, что позволит видеть ясную картину, каких специалистов не хватает в органах местного самоуправления, в каком направлении необходимо проводить дополнительную подготовку кадров.

Так, из 308600 муниципальных служащих в 2016 году получили дополнительное профессиональное образование лишь 61152 человека, из них муниципальных служащих представительных органов муниципальных образований – 1950 человек, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований – 57699 человек.

Стоит заметить, что в большинстве случаев дополнительное обучение муниципальных служащих происходит за счет бюджета субъекта Российской Федерации, поэтому в данном вопросе необходимо стимулировать власти регионов к разработке и реализации программ профессиональной подготовки муниципальных служащих, особенно работающих в сельской местности;

3) поддерживать перспективные региональные проекты, как, например, в Ярославской области – проект «Муниципальная команда Губернатора области». В соответствии с данным проектом победители конкурса включаются в резерв управленческих кадров области и проходят обучающие курсы с целью подготовки перспективных кадров для сферы муниципального управления.

Региональные проекты развития муниципальной службы, отбора, подготовки кадров, формирования кадрового резерва муниципальной службы с возможностью включения по результатам отбора в кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, на примере региональной программы Ярославской области, значительно повысит мотивацию муниципальных служащих в карьерном росте;

4) присоединение к образовательным ресурсам регионов. Здесь следует отметить, что пункт 3 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» регламентирует единство требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих.

Однако, к настоящему моменту в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» положения о «профессиональном развитии муниципальных служащих» так и не внесены. Хотя данные изменения особо актуальны для муниципалов. Так, новый подход (по аналогии с гражданскими служащими) расширил бы возможности и круг мероприятий по профессиональному развитию: семинары, тренинги, мастер-классы и другие (внутреннее обучение, деловые игры, аналитические сессии, коммуникационные мероприятия и т.д.), мероприятия по обмену опытом (конференции, круглые столы и служебные стажировки), адаптационные мероприятия;

5) делать больший акцент на возможности дистанционного обучения, возможность прохождения электронных курсов, использование муниципальными служащими образовательных баз субъектов Российской Федерации, обязательную установку в муниципальных образования правовых баз с постоянным обновлением баз данных. Все это значительно повысит профессиональный уровень муниципальных служащих.

Таким образом, с внедрением единой системы управленческих кадров на всех уровнях власти повысится мотивация муниципальных служащих, которые в полной мере смогут ощущать себя частью общей системы управления и реально оценивать свои шансы на карьерный рост.

4. По вопросу снижения административных барьеров для субъектов малого и среднего предпринимательства возможно отметить, что согласно нормам статьи 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства – деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляемая в целях развития малого и среднего предпринимательства в соответствии
с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

На муниципальном уровне в соответствии с нормами статей 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения, среди прочего, относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

В целях создания благоприятных условий для устойчивого развития и поддержки малого и среднего предпринимательства на местном уровне утверждаются и реализовываются муниципальные программы поддержки и развития субъектов малого и среднего предпринимательства
в муниципальном образовании, включающие, среди прочего, формирование благоприятных условий для устойчивого развития субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе с учетом оптимизации административных барьеров в деятельности малых и средних предприятий, формирование системы поддержки предпринимательства, включая обеспечение консультационной и информационной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, через привлечение субъектов малого и среднего предпринимательства для выполнения муниципальных заказов, а также содействие в продвижении товаров (работ, услуг) субъектов малого и среднего предпринимательства путем их участия в выставочных и ярмарочных мероприятиях, реализация мер по адресной финансовой поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства и пр.

Одним из эффективных инструментов (лучших практик) поддержки малых и средних предприятий может выступать предоставление местных торговых площадок для реализации производимой ими продукции, в частности в настоящее время такой опыт характерен для целого ряда муниципальных образований (например, г. Саратов, г. Смоленск и др).

При этом существует целый ряд проблем, требующих разрешения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, который оказывает серьезное влияние на становление и развитие малого и среднего предпринимательства, а именно:

- недостаточность у начинающих предпринимателей необходимых материальных и финансовых ресурсов для организации и развития собственного дела;

- отсутствие профессиональной подготовки для организации
и осуществления предпринимательской деятельности;

- высокие процентные ставки банковских кредитов и лизинговых операций для субъектов малого и среднего бизнеса;

- наличие ограниченного доступа к рынкам сбыта и т.д.

Анализ факторов, влияющих на развитие малого и среднего предпринимательства, показывает, что существующие проблемы можно решить лишь объединенными усилиями и согласованными действиями самих субъектов малого и среднего предпринимательства, структур его поддержки
и органов местного самоуправления, что позволит выстроить эффективную политику в отношении малого и среднего предпринимательства, учитывая цели и интересы социально-экономического развития муниципальных образований, направления поддержки которых должны указываться в соответствующих стратегиях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и в последующей детализации в муниципальных программах.

Для достижения целей наиболее эффективной поддержки системы малого и среднего предпринимательства необходимо решение следующих задач:

- обеспечение консультационной и информационной поддержки малого и среднего предпринимательства;

- привлечение субъектов малого и среднего предпринимательства для выполнения муниципальных заказов, а также для участия в проектах муниципально-частного партнерства;

- содействие в продвижении товаров (работ, услуг) субъектов малого и среднего предпринимательства путем их участия в выставочных и ярмарочных мероприятиях;

- подготовка и повышение квалификации кадров для малого и среднего предпринимательства;

- создание положительного имиджа малого и среднего предпринимательства;

- реализация мер по адресной финансовой и имущественной поддержке малого и среднего предпринимательства.

5. В части внедрения инструментов создания «умного города» следует отметить, что данный процесс, как представляется, должен включать комплекс организационных мероприятий и программно-технических решений, направленных на устойчивое социально-экономическое развитие города, создание высокотехнологичной наукоемкой экономики, эффективное использование всех видов ресурсов (электричество, вода, газ, тепло, пространство, время и т.д.) и создающих условия для удобного пребывания в городе, комфортного проживания и ведения бизнеса.

Предлагаемые и реализуемые за рубежом и в России стратегии, концепции, подходы, модели и проекты по созданию «умных городов», можно свести к общей модели, включающей семь составляющих:

1)    экономика;

2)    энергоэффективность и ресурсосбережение;

3)    среда обитания;

4)    мобильность;

5)    население;

6)    управление;

7)    комфортность проживания.

При этом эффективная и высокодоходная городская экономика позволяет инвестировать средства в развитие остальных составляющих «умного города», а последние в свою очередь вносят вклад в развитие экономики. Экономика «умного города» должна быть основана на высокотехнологичных наукоемких отраслях промышленности, ориентирована на широкое внедрение информационных технологий и инноваций, привлечение инвестиций, интегрирована в международную (мировую) экономику.

Энергоэффективность и ресурсосбережение должно ориентироваться на использование энергосберегающих, экологичных и безопасных технологий и решений в топливно-энергетическом комплексе, ЖКХ, градостроительстве и на транспорте, таких как:

- интеллектуальные системы учета энергоресурсов (электричество, вода, тепло, газ);

- возобновляемая генерация;

- «умные» энергоэффективные дома и здания;

- инфраструктура экологичного транспорта (зарядные станции, троллейбусные и трамвайные электросети, метро, монорельс, электробусы)
и т.п.

Среда обитания должна включать в себя привлекательные для жизни естественные и искусственные условия, а также реализацию мер по охране и безопасности окружающей среды, таких как:

- экологический и биологический мониторинг окружающей среды (атмосфера, гидросфера, почва, биосфера);

- мониторинг и управление угрозами и чрезвычайными ситуациями, влияющими на среду обитания;

- переработка и утилизация отходов производства и потребления (мусора), раздельный сбор мусора;

- очистка сточных вод, управление ливневыми стоками и т.д.

Градостроительство и землепользование в «умных городах» должно базироваться в соответствии с принципами архитектуры нового урбанизма и промышленной архитектуры индустриальных парков и их совместимости.

Мобильность предполагает устойчивые, инновационные и безопасные транспортные системы, которые улучшают городское движение и мобильность городских жителей. В сфере телекоммуникаций мобильность предполагает использование ИТ-инфраструктуры для организации удаленного доступа к информационным ресурсам и услугам на основе публичных, социальных и иных сервисов. В сфере градостроительства мобильность предполагает переход к архитектуре нового урбанизма, обеспечивающей пешеходную доступность населения ко всем необходимым элементам городской инфраструктуры.

Комфортность проживания должна обеспечиваться высоким уровнем развития различных составляющих качества жизни (культура, здравоохранение, безопасность, социальное обеспечение, розничная торговля, банковская сфера, транспорт, жилье, туризм и пр.).

В этой связи представляется необходимым развитие системы предоставления государственных и муниципальных услуг, а также дополнительных информационных, заказывающих и платежных сервисов (через Интернет-порталы, мобильные приложения, информационные киоски, терминалы) в сфере ЖКХ, связи, транспорта, торговли, быта, банковского обслуживания, налогов, страхования, культуры, спорта, отдыха, туризма и пр.

В сфере управления необходимо внедрение модели, методов и технологий устойчивого развития города. Полагаем в данной сфере следует рассматривать варианты перехода к диверсифицированному управлению. Делегирование властных функций и полномочий обществу, выстраивание инструментов взаимодействия органов управления и институтов гражданского общества – являются основой успешного взаимодействия власти, бизнеса и населения. Управление в «умном городе» должно основываться на данных принципах.

Все составляющие «умного города», обеспечивающие его функционирование, практически бесполезны в отсутствие компетентных пользователей, умеющих взаимодействовать с умными системами и услугами, - которыми являются жители (население) города.

В этой связи представляется необходимым реализация мероприятий, направленных на формирование умных горожан, в частности:

- повышение профессиональной квалификации, факультативное образование и профессиональная переподготовка с использованием информационных технологий;

- использование передовых программ развития самоуправления (например, ТОСы, использующие в своей практике инструменты инициативного бюджетированию), вовлечение населения в общественную деятельность (например, добровольчество (волонтерство);

- выстраивание эффективной миграционной политики на базе регулярного мониторинга миграционной обстановки.

Говоря о практике создания комфортной городской среды следует отметить, что Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в 2017 году была проведена планомерная работа по законодательному урегулированию вопросов в сфере благоустройства территорий муниципальных образований.

Исходя из неоднозначно складывающейся ранее практики применения законодательства в сфере формирования и исполнения правил благоустройства территорий муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены комплексные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ и в отраслевое законодательство, включая Градостроительный кодекс Российской Федерации, закрепившие нормы, системно регулирующие вопросы разработки, утверждения и реализации правил благоустройства в муниципальных образованиях Российской Федерации.

Согласно положениям статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования представляют муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий
по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Однако в настоящее время у правоприменителей возникают вопросы в части определения границ прилегающих территорий (при подготовке законов субъектов Российской Федерации) и степень вовлеченности (финансового участия) собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов)
в содержании прилегающих территорий.

Так, согласно пункту 37 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под прилегающей территорией понимается территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации не установлен перечень мероприятий по содержанию прилегающих территорий, к реализации которых могут быть привлечены указанные лица.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что в соответствии с нормами части 2 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, в том числе по организации благоустройства территории муниципального образования, должны исполняться за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Таким образом, в целях наиболее эффективной реализации вышеуказанных норм федерального законодательства представляется необходимым закрепление либо на федеральном уровне, либо на уровне подзаконных актов, пороговых значений для определения прилегающих территорий (например, в интервалах не менее 1 м и не более 10-15 м и т.п.), а также более четкого регулирования возможной степени участия населения, а также собственников зданий, строений и сооружений (в том числе финансового) в проведении работ по благоустройству прилегающих территорий.