Разъяснения Комитета по отдельным вопросам составления протоколов об административных правонарушениях в сфере благоустройства территорий

По проблемам законодательного регулирования административного законодательства субъектами Российской Федерации в части проблемы отсутствия у сотрудников полиции полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, полагаем необходимым отметить, что согласно положению части 1 статьи 47 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон № 3-ФЗ) финансовое обеспечение деятельности полиции является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета.

До начала действия Федерального закона № 3-ФЗ возложение законом субъекта Российской Федерации на сотрудников органов внутренних дел обязанности по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным нормативным правовым актом, согласовалось с положениями Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (утратившим силу с 1 марта 2011 года в связи с принятием Федерального закона № 3-ФЗ), в соответствии с которыми милиция общественной безопасности подчинялась органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и финансировалась за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С 1 января 2012 года финансирование милиции общественной безопасности осуществляется исключительно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

В данной связи, в соответствии с частью 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем в ряде законов субъектов Российской Федерации сохранялись положения, предусматривающие, что протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных данными законами субъектов Российской Федерации, составляются сотрудниками органов внутренних дел. Недопустимость данных положений была неоднократно отмечена судебной практикой, выраженной, в том числе, решениями Верховного Суда Российской Федерации в Определениях от 27 февраля 2013 г. № 46-АПГ13-2, от 14 августа 2013 г. № 78-АПГ13-15, от 13 ноября 2013 г. № 91-АПГ13-2.

Данное обстоятельство связано с тем, что полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (статья 4 Федерального закона № 3-ФЗ, статья 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») и, соответственно, законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 78 Конституции Российской Федерации предусмотрена возможность передачи органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти осуществления части исключительно своих полномочий.

Исходя из этого Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 247-ФЗ «О внесении изменения в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – Федеральный закон № 247-ФЗ) часть 6 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях была дополнена нормой, согласно которой протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами органов внутренних дел (полиции) только в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Таким образом, сложившаяся в настоящее время система законодательства об административных правонарушениях устанавливает возможность составления должностными лицами органов внутренних дел (полиции) протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, только в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между Министерством внутренних дел Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.

Аналогичная норма о том, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может быть делегировано осуществление федеральным органам исполнительной власти только части своих полномочий, также содержится в статьях 1 и 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ). При этом, перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, в соответствии со статьей 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяется законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, если принадлежность полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом соответствующего субъекта Российской Федерации, должностным лицам органов исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации не определена, передача таких полномочий не может являться предметом соглашения между МВД России и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и, соответственно, делегироваться в системе исполнительной власти в Российской Федерации.

В целях обеспечения соблюдения договаривающимися сторонами принципов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Минюстом России в соответствии с пунктом 5 Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924, проводится правовая экспертиза заключенных (подписанных) соглашений.

В качестве примера можно привести информацию Минюста России, в соответствии с которой, по итогам ранее проведенной правовой экспертизы соглашений между МВД России и Кабинетом Министров Республики Татарстан, между МВД России и Правительством Оренбургской области о передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях в сфере общественного порядка и общественной безопасности, предусмотренных законами данных субъектов Российской Федерации, были выявлены отступления от названных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона № 184-ФЗ, поскольку указанные полномочия не были закреплены за должностными лицами органов исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации.

Выявленные недостатки регионального законодательства стали следствием разъяснительной работы, которую провело МВД России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации после принятия Федерального закона № 247-ФЗ.

Учитывая изложенное, Республикой Татарстан и Оренбургской областью внесены изменения в свое законодательство об административных правонарушениях, закрепляющие указанные полномочия за должностными лицами органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (Закон Республики Татарстан от 9 июля 2016 г. № 60-ЗРТ, Закон Оренбургской области от 27 июня 2016 г. № 3989/1080-V-ОЗ). В результате соглашение между МВД России и Правительством Оренбургской области и соглашение между МВД России и Кабинетом Министров Республики Татарстан о передаче МВД России части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами указанных субъектов Российской Федерации, утверждены распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Кроме того, при заключении указанных соглашений необходимо обратить внимание на следующее.

Соглашение должно устанавливать права и обязанности сторон, в том числе контроль за осуществлением передаваемых полномочий, порядок их финансового и материально-технического обеспечения, и заключаться с учетом примерной формы, утвержденной Приказом Минюста России от 10 августа 2016 г. № 182. В разделе (статье) соглашения, регламентирующем материальное и финансовое обеспечение передаваемых полномочий, следует непосредственно указывать, что финансовое обеспечение передаваемых полномочий осуществляется за счет субвенции, предоставляемой федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 138.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В части предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в указанной сфере полагаем возможным:

- сохранение существующей, законодательно закрепленной, системы делегирования осуществления части полномочий путем заключения вышеуказанных соглашений;

- или всестороннюю проработку вопроса о внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части дополнения его положений нормами, устанавливающими административную ответственность по основным составам правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и, соответственно, закрепляющими полномочие по составлению протоколов об указанных административных правонарушениях за должностными лицами органов внутренних дел (полиции).

Кроме того, следует отметить, что проблемы установления и привлечения к административной ответственности в сфере благоустройства, действительно, существуют и находятся на контроле в Комитете по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Комитет неоднократно обращал внимание на то, что в судебной практике понятие «вопросы, имеющие федеральное значение», по которым административная ответственность может устанавливаться только в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), толкуется в правоприменительной практике очень широко, что фактически лишает регионального законодателя возможностей по установлению ответственности в ряде сфер общественных отношений, в том числе в сфере благоустройства. В связи с этим Комитет высказывался о необходимости внесения изменений в КоАП РФ в части расширения возможностей субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушения установленных норм и правил, если такая ответственность не установлена на федеральном уровне.

Кроме того, обращаем внимание, что в настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект № 155717-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленный на уточнение полномочий в сфере благоустройства территории муниципальных образований, а также на решение вопроса, затронутого в рассматриваемом решении совместного заседания. Ответственным в работе над указанным законопроектом является Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.