Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
Поиск по сайту

Вопрос

Что следует понимать под административно-территориальными образованиями и какими признаками они должны обладать, возможно ли отнесение к административно-территориальным образованиям части территории муниципальных образований, состоящей из нескольких населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями?

Ответ

При рассмотрении проблемы соотношения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления необходимо основываться на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В его Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П и Определении от 15 мая 2007 г. № 406-О-П указывается, что «из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, – их территориальное устройство. Вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации – с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый – к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй – к исключительному ведению субъектов Российской Федерации».

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно решают весь комплекс вопросов, которые охватываются понятием административно-территориального устройства. Например, среди названных вопросов могут быть: система административно-территориальных единиц, порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление их границ; наименование и переименование указанных единиц. При этом административно-территориальную единицу можно определить как часть территории субъекта Российской Федерации, на которой создаются и действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Вместе с тем следует отметить, что основы административно-территориального устройства страны установлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» (который действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации). В соответствии с данным документом административно-территориальными единицами являются городские и сельские населенные пункты, районы, районы в городах, сельсоветы. Административно-территориальное устройство является основой для организации публичной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации. В частности, с учетом такового может осуществляться деление территории субъекта Российской Федерации на муниципальные образования. При этом важно учитывать, что муниципальные образования не являются административно-территориальными единицами. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) городские и сельские поселения, городские округа образуются на основе населенных пунктов (статьи 2 и 11). Требований о совпадении, соответствии или взаимоувязке административно-территориального и муниципально-территориального устройства федеральное законодательство не содержит. Этот вопрос решается в каждом субъекте Российской Федерации самостоятельно. Однако это отдельные виды территориального деления и, соответственно, даже в случае совпадения территорий административно-территориальных единиц и муниципальных образований данные территориальные образования остаются самостоятельными и регулируются разными законодательными и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В связи с этим в границах одной территории могут существовать административно-территориальные единицы и муниципальные образования с различными наименованиями и границами.

При этом представляется, что административно-территориальные единицы и муниципальные образования должны формироваться по общему правилу таким способом, который бы, по возможности, исключал вероятность пересечения их границ и вхождения территории административно-территориальной единицы в границы двух или более муниципальных образований.

Также следует отметить, что категории «населенный пункт», «сельский населенный пункт», «город», «поселок» являются понятиеобразующими для муниципальных образований «городское поселение», «сельское поселение», «городской округ», и служат отправной точкой для описания их состава и территории. Так, сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городской округ – один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (статья 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

Кроме того, в 2014 году появилось новое понятие «городской округ с внутригородским делением», под которым понимается городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования (Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ). Это корреспондирует традиционному для страны делению крупных городов (республиканского, областного, краевого значения) на районы как административно-территориальные единицы, и подтверждает возможность отнесения к административно-территориальным образованиям части территории муниципального образования, в том числе состоящей из нескольких населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Следует также иметь в виду, что ведение Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО) осуществляется в соответствии с Правилами стандартизации ПР50.1.024-2005 «Основные положения и порядок проведения работ по разработке, ведению и применению общероссийских классификаторов», утвержденными приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 г. № 311-ст. Согласно пункту 4.1.1 этих Правил в ходе исследования подлежащего классификации вида социальной информации должны быть проанализированы и учтены, в том числе, изданные органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовые акты. При этом в тех случаях, когда в общероссийские классификаторы объекты классификации включаются на основании правовых актов и документов, указанных в пункте 4.1.1 Правил, наименования объектов классификации в общероссийских классификаторах должны соответствовать их наименованиям в этих актах и документах.

Одновременно в соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, городских округов, и могут служить основанием для формирования общероссийских классификаторов и внесения в эти классификаторы изменений.

Исторически сложившиеся в соответствии с административно-территориальным делением территории районов, городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов), как правило, удовлетворяют критериям статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований. Следовательно, федеральное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации устанавливать границы муниципальных образований таким образом, чтобы их территории и территории административно-территориальных единиц совпадали, но данное условие не является императивом. Поэтому целесообразно сохранять взаимосвязь административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований и определять территории муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъекта Российской Федерации только в том случае, если данное положение вещей исторически характерно для данной территории и соответствует во взаимосвязи положениям трех основных актов – Федерального закона № 131-ФЗ, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» и Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО).

В противном случае, несоблюдение указанных положений и смешение принципов территориальных основ местного самоуправления и административно-территориального устройства, может привести к путанице, неоднозначности и расхождении в определении территорий, находящихся в юрисдикции различных органов управления и местного самоуправления.

Таким образом, представляется, что в законах субъектов Российской Федерации, где понятия административно-территориальных единиц определяются с применением терминов Федерального закона № 131-ФЗ в отношении муниципальных образований (административно-территориальное образование (единица) определено как городское поселение, сельское поселение, городской округ или муниципальный район в границах и с наименованием, установленными соответствующим региональным законом об установлении границ и наделении статусом муниципального образования), нарушается принцип административно-территориального деления, предполагающий, что административно-территориальными единицами могут быть отдельные населенные пункты, территории населенных пунктов (например, районы городов), границы и территории которых по понятным причинам не могут совпадать с границами муниципального образования, в состав которого они входят.

Дополнительно сообщаем, что в связи с отсутствием в настоящее время в федеральном законодательстве легального определения понятий «административно-территориальное образование (единица)», «населенный пункт» и его видов – «город», «поселок», «сельский населенный пункт», критериев отнесения населенных пунктов к тем или иным видам административно-территориальных единиц (городским или сельским), а также установленного общего порядка наделения населенных пунктов соответствующим видовым статусом и лишения его этого статуса, Комитет последовательно отстаивает позицию о необходимости совершенствования законодательства об административно-территориальном устройстве Российской Федерации, в частности путем разработки и принятия федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства (территориальной организации) в Российской Федерации, либо закрепления соответствующих норм в Федеральном законе № 131-ФЗ, устанавливающем общие принципы территориальной организации местного самоуправления и виды населенных пунктов.

Необходимость установления на федеральном уровне основных принципов организации административно-территориального деления и его элементов отмечает и Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека в рекомендациях по итогам своего 53-го заседания от 24 апреля 2017 года. 

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх