Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
Поиск по сайту

Вопрос

Насколько правомерно привлечение органов местного самоуправления к административной ответственности как юридических лиц?

Ответ

Из содержания ч. 1 ст. 1.4, ч. 1, 2 и 3 ст. 2.1 и ч. 1 и 2 ст. 2.10 КоАП РФ вытекает, что административная ответственность в случаях, предусмотренных данным Кодексом, распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Поскольку специальное определение юридического лица как субъекта административного правонарушения в КоАП РФ отсутствует, правоприменители используют для соответствующих нужд положения ГК РФ, в силу которых юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48).

КоАП РФ предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1); юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности и других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4). Однако о том, что из себя представляет юридическое лицо как субъект административной ответственности, КоАП РФ умалчивает, оставляя тем самым открытым вопрос о допустимости отнесения к таким субъектам органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица (особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации С.Д.Князева относительно определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 г.  № 1397-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Город Новодвинск" на нарушение конституционных прав и свобод ч. 1 ст. 1.4, ч.ч. 1 и 2 ст. 2.1, ст. 2.10 и ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ).

Согласно нормам ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон  №131-ФЗ) органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями. При этом они образуются исключительно для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Следует иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются статусом юридического лица для осуществления собственной финансово-хозяйственной деятельности, участия в гражданском обороте от своего имени для удовлетворения исключительно собственных материально-технических, организационных и иных потребностей в целях реализации лишь их управленческих функций. Для органов местного самоуправления этот статус имеет производное и вспомогательное значение. Поэтому правоспособность таких юридических лиц в сфере гражданских правоотношений носит очень ограниченный характер.

Во всех остальных случаях органы местного самоуправления действуют как органы публичной власти для реализации публично-властных полномочий, а также участия в гражданском обороте от имени и в интересах муниципального образования, являющегося самостоятельным участником гражданских отношений. Наличие или отсутствие статуса юридического лица у органов местного самоуправления прямо не влияет на структуру органов местного самоуправления  в муниципальном образовании, на объем и порядок реализации этими органами публичных полномочий и возможность участия их в гражданских правоотношениях от имени и в интересах муниципальных образований, а также на подконтрольность, подчиненность и подотчетность органов местного самоуправления и их структурных подразделений.

В процессе реализации публично-властных полномочий органы местного самоуправления и органы местной администрации действуют соответственно только как органы публичной власти и структурные подразделения местной администрации. В этом же качестве органы местного самоуправления участвуют  в гражданском обороте и в публично-правовых отношениях от имени и в интересах муниципального образования и его жителей. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Отсутствие государственной регистрации в качестве юридических лиц данных органов не является основанием для их упразднения в качестве органов местного самоуправления или лишения права данных органов на обладание собственными полномочиями. В связи с этим понятия "юридическое лицо" и "орган местного самоуправления, наделенный правами юридического лица" не являются полностью тождественными. Нормы ГК РФ не относят органы местного самоуправления к самостоятельным участникам гражданских правоотношений.

На основании изложенного, следует различать публично-правовой и гражданско-правовой статус органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что налагаемые на органы местного самоуправления административные штрафы подлежат возмещению за счет средств местных бюджетов, которые предназначены для решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, то есть в данном случае административная ответственность фактически перекладывается на жителей муниципальных образований, которые не совершали соответствующего административного правонарушения. 

Таким образом, полагаем, что в случаях участия органов местного самоуправления в публично-правовых и иных отношениях, реализации ими публично-властных полномочий от имени и в интересах муниципального образования, привлечение их к административной ответственности за нарушения в соответствующих сферах, в том числе за неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований, вызывает существенные сомнения.  В указанном случае органы местного самоуправления могут быть привлечены не к административной, а к публично-правовой ответственности (например, в ст. 74 Федерального закона №131-ФЗ предусмотрена ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством).

Необходимо учитывать, что в ч. 2 ст. 3.8 проекта новой редакции КоАП РФ (законопроект № 957581-6) было закреплено принципиально важное положение о том, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные статусом юридического лица, казенные учреждения не подлежат административной ответственности. Вместе с тем указанный законопроект был отклонен Государственной Думой при рассмотрении его в первом чтении 25 июля 2018 г.

В то же время полагаем, что однозначно исключить из правоприменительной практики возможность привлечения органов местного самоуправления как юридических лиц к административной ответственности возможно будет после внесения соответствующих изменений в действующий КоАП РФ. При этом следует отметить, что решение данного вопроса относится к компетенции Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, в ведении которого находится законодательство об административных правонарушениях.

Вместе с тем вышеуказанные обстоятельства не исключают возможность привлечения к административной ответственности должностных лиц местного самоуправления за совершенные ими административные правонарушения (ст. 2.4 КоАП РФ).

Однако необходимо учитывать, что согласно ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ в случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом местного самоуправления, руководителем муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа местного самоуправления, выполнение муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и муниципальных учреждений подлежит прекращению.

Таким образом, нормами КоАП РФ уже предусмотрено основание для прекращения  производства по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и муниципальных учреждений при наличии обстоятельств, указанных в ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ.

 Постановления и решения по делам об административных правонарушениях, предусматривающие наложение административных взысканий на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

 

 

Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх