Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Вячеслав Тимченко "Подводя итоги, намечая перспективы"

19.07.2010
В 2003 году, с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в стране начался новый этап развития местного самоуправления.
В 2009 году закончился переходный период этой реформы. И сегодня уже можно оценивать его предварительные результаты, наметить перспективы развития российской муниципальной системы.
Полагаю, что основные цели реформы если и не достигнуты в полной мере, то в значительной степени реализованы. 
Первое – приближение власти к населению. Эта задача в целом решена за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации поселенческих муниципальных образований, в результате чего общее количество муниципальных образований в стране увеличилось более чем в 2 раза – с 11 до 24,5 тысяч. Сегодня уже можно говорить, что в городских и сельских поселениях органы местного самоуправления уже сформированы, они заработали и приняли на себя значительные функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.
Второе – разграничение предметов ведения и полномочий между всеми уровнями публичной власти. Считаю, что эта задача также в целом выполнена удовлетворительно – удалось более четко, чем раньше, разграничить и описать сферы ведения и ответственности каждого уровня публичной власти, в частности, определить пределы компетенции местного самоуправления. При этом данная работа не останавливается. Практически уже вошло в традицию ежегодно дополнять и корректировать федеральное законодательство в этой области. В качестве примера могу привести Федеральный закон от 27 декабря 2009 года № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Данный закон разрабатывался и принимался при непосредственном взаимодействии нашего Комитета с Департаментом развития федеративных отношений и местного самоуправления. Конструктивное взаимодействие, сложившееся между нашими специалистами и специалистами Министерства, уже приносит реальные результаты. Пользуюсь случаем и хочу поблагодарить руководство Министерства за эту работу. Надеюсь, что наша совместная работа будет продолжена.
Третье – разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти и адекватное им распределение доходных источников, ликвидация нефинансируемых мандатов. Это оказалось самой сложной задачей, которая так и не решена за истекшее время в должной мере, хотя некоторый прогресс есть и здесь.
В то же время приходится признать, что сделано далеко не все и не всегда так, как хотелось бы и как планировалось вначале. Эти недостатки надо устранять. Кроме того, на следующем этапе муниципального строительства следует принимать активные меры по повышению эффективности муниципального управления в городских и сельских поселениях, а также создавать стимулирующие механизмы и условия для их комплексного и устойчивого социально-экономического развития, без чего немыслимы инновационное и устойчивое развитие страны в целом.
Для достижения этих целей можно обозначить следующий комплекс задач, требующих решения.
Первое.
Настала пора подумать об оптимизации территории муниципальных образований, прежде всего поселенческого уровня, имея в виду создание возможностей и необходимых ресурсов для комплексного социально-экономического саморазвития.
Ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления многие субъекты Российской Федерации, как теперь очевидно, не ставили перед собой такой задачи. Все делалось в весьма сжатые сроки, исходя в основном из сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления. Какого-либо научно-обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, повсеместно не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию, и главное, развитию.
Возможно, в определенной мере это спровоцировал и сам 131-ый закон, который положил в основу муниципально-территориального деления географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления) факторы. Однако эти издержки вполне могут быть преодолены и в рамках действующего правового регулирования – закон не то что не запрещает, а вполне позволяет учитывать и различные факторы при осуществлении преобразования муниципальных образований.
Именно исходя из объективного фактора, а именно от  способности территории эффективно решать вопросы местного значения, эффективно, качественно предоставлять муниципальные услуги, и должно производиться деление на муниципальные образования. Однако эта способность – многогранное явление. И она определяется не только такими формальными признаками, как численность и плотность населения, и не столько такими искусственно созданными обстоятельствами, как существующее административно-территориальное устройство или транспортная доступность, но и рядом иных, более масштабных, факторов, включая распределение природных ресурсов, географию экономических мощностей, демографические закономерности и миграционные потоки и т.п.
Подчеркну: оптимизация вовсе не значит тотальное объединение поселений. Не стоит исходить из максимы, что каждое поселение в своих границах должно быть самодостаточным – при таком подходе никогда не будет ни одного поселения. В современном понимании не требуется самодостаточности – требуется потенциал, который может быть использован, в том числе, путем объединения с ресурсами других территорий для взаимовыгодного сотрудничества и обмена. В этом плане вызывают настороженность некоторые тенденции в субъектах Российской Федерации (иногда граничащие с кампанейщиной) – стремление свести к минимуму или даже фактически ликвидировать поселенческий уровень местного самоуправления через процедуру передачи значительного числа полномочий поселений на уровень муниципальных районов.
Но есть и положительные примеры.
Так, летом 2007 года администрацией Челябинской области была выдвинута инициатива об объединении 67 сельских поселений. По данному вопросу в области развернулась широкая дискуссия. И важно то, что в результате этой дискуссии к моменту проведения голосования, приуроченного к выборам в Государственную Думу 2 декабря 2007 года, осталось всего восемь проектов объединения поселений. В ходе голосования, прошедшем, кстати, при высокой явке, только в одном случае жители высказались за объединение. В одном случае из 67! Аналогичная ситуация в Амурской области. Предлагалось объединить 23 поселения, но положительное решение принято только в двух случаях. И это нормально: решение принимается демократическим путем, и сами жители выступают хозяевами будущего своего муниципального образования, своего будущего. А задача государственной власти состоит в том, чтобы в любом случае обеспечить гарантии на осуществление местного самоуправления. Это касается и финансовых механизмов, которые, как свидетельствует мировой опыт, опыт той же Северной Европы, должны эффективно работать на любых территориях.
Второе.
Для перехода муниципальных образований на режим устойчивого и комплексного социально-экономического развития на местном уровне необходимо обеспечить применение эффективных программно-целевых методов управления и бюджетного планирования, а также разработку новых технологий муниципального управления социально-экономическим развитием территории.
Формирование и исполнение местных бюджетов, осуществление экономической деятельности, поддержка социального сектора, развитие малого и среднего бизнеса, основных отраслей муниципального хозяйства должны осуществляться на основе муниципальных планов и программ социально-экономического развития территорий муниципальных образований. Реализация таких программ позволит органам местного самоуправления обеспечить комплексный и сбалансированный подход в решении указанных вопросов.
Таким образом, для решения стратегических задач социально-экономического развития территорий в каждом муниципальном образовании органам местного самоуправления следует разработать и приступить к исполнению соответствующих муниципальных планов и программ.Кроме того, для повышения качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях органам местного самоуправления необходимо обеспечить эффективное использование бюджетных средств, оптимизировать свои расходные обязательства, а также осуществлять внедрение передовых технологий управления бюджетным процессом.
При этом переход всех местных бюджетов к среднесрочному бюджетному планированию и бюджетированию, ориентированному на результат является необходимой предпосылкой для реструктуризации бюджетного сектора экономики, повышения эффективности использования бюджетных средств.
Однако, следует отметить, что в настоящее временя в России в большинстве муниципальных образований отсутствуют необходимые, финансовые, организационные и материально-технические ресурсы для решения указанных вопросов. В современных условиях большинство муниципалитетов объединяют типичные проблемы:
- низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
- нехватка квалифицированных кадров для осуществления муниципального управления;
- отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий.
Одной из основных задач реформы местного самоуправления, которую следует решать в ближайшее время, является создание достаточной и стабильной экономической базы местного самоуправления.
В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов произошло значительное расширение полномочий по вопросам местного значения, да и самих вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований, по отношению к первоначально установленному перечню в нормах 131-го Федерального закона. Это привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Однако доходная база местных бюджетов в связи с решением органами местного самоуправления указанных вопросов не была увеличена, что негативно повлияло на финансовое положение муниципальных образований.
Кроме того, необходимо учитывать, что в настоящее время органы местного самоуправления большинства муниципальных образований вынуждены проводить целый комплекс организационных и материально-технических мероприятий, обеспечивающих реализацию реформы местного самоуправления.
В условиях экономического кризиса большинство муниципальных образований не располагают средствами на финансирование капитальных расходов, в том числе на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры муниципальных образований (теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения и водоотведения, канализации), а также на проведение капитального ремонта зданий и объектов муниципальной собственности в сферах образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований принципиальное значение имеет не только наличие у муниципальных образований собственных налоговых доходов, но и их объем в общей структуре доходов местных бюджетов.
Согласно данным уточненного плана в бюджетах городских округов сосредоточено 63,8% (468,1 млрд. рублей) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов – 26,8% (196,6 млрд. рублей) и лишь 9,4% (69,5 млрд. рублей) в бюджетах поселений. Основная доля расходов большинства бюджетов сельских поселений состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления большинства городских и сельских поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу. При этом, самая многочисленная категория муниципальных образований (городские и сельские поселения) имеет самый незначительный объем налоговых доходов в составе доходов всех муниципальных образований. Такая ситуация свидетельствует о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований, в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений.
В то же время систему местных налогов составляют лишь земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые закрепляются за бюджетами поселений и городских округов, а муниципальные районы вообще не имеют собственных местных налогов. При этом в совокупности поступления от них составляют только несколько процентов от всех доходов местных бюджетов (0,4% от налога на имущество физических лиц и 3,4% от земельного налога).
Такой объем налоговых доходов по местным налогам не может обеспечить финансовую самостоятельность местных бюджетов. При этом основная доля налоговых доходов местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. В отношении таких налоговых доходов местных бюджетов органы местного самоуправления не обладают какими-либо полномочиями по регулированию порядка их взимания, в том числе по установлению налоговых ставок и налоговых льгот по ним. В целом в 2009 году налоговые доходы местных бюджетов в собственных доходах местных бюджетов составляют 40 процентов.
Остается высокая зависимость местных бюджетовот межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. В целом по показателям 2009 года в среднем по Российской Федерации межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, составили 46,0% собственных доходов местных бюджетов. При этом основной объем дотаций (57,5% или 167,4 млрд. рублей) передается в бюджеты муниципальных районов. Субсидии местным бюджетам в 2009 году были предусмотрены в сумме 432,5 млрд. рублей. Их объем в среднем по Российской Федерации превысил объем дотаций в полтора раза.
В 2010 году в большинстве поселений местные бюджеты также будут формироваться в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации, и их финансовое положение существенно не улучшится. В этих условиях трудно говорить об устойчивости и комплексности развития муниципальных образований, да и о самоуправлении муниципальных образований вообще.
Все это свидетельствует о недостаточности собственных налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов для реализации вопросов местного значения, закрепленных за органами местного самоуправления, а также о применении субъектами Российской Федерации значительных механизмов бюджетного регулирования для обеспечения доходной базы местных бюджетов. Это ограничивает финансовую самостоятельность муниципалитетов и снижает их стимулы к развитию собственного налогового потенциала.
Вопрос о расширении налогооблагаемой базы местных бюджетов следует решать за счет монетизации федеральных льгот по указанным налогам,совершенствования методики кадастровой оценки облагаемых налогом объектов недвижимости (переход на рыночную оценку), порядка инвентаризации и межевания земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, проведения работ по закреплению всех бесхозяйных земель в пользование или в собственность.
Например, в случае отмены федеральных льгот по земельному налогу местные бюджеты получат дополнительно 2,6 млрд. рублей, а по налогу на имущество физических лиц – еще 5,1 млрд. рублей.
В настоящее время порядок зачисления поступлений от налога на доходы физических лиц значительно сокращает доходную базу бюджетов сельских поселений и малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. В связи с этим следует рассмотреть вопрос об уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства граждан.
В целом же главным и наиболее опасным, на наш взгляд, недостатком политики межбюджетных отношений, является то  что они носят исключительно выравнивающий, а не стимулирующий характер. На необходимость преодоления этого перекоса, мы, депутаты, и делаем упор в наших взаимоотношения с Министерством финансов России.
Перспективным, на наш взгляд, в смысле расширения доходной базы местных бюджетов могло бы стать закрепление за муниципалитетами определенного процента отчислений от налогов на прибыль и на имущества организаций, половины доходов от транспортного налога, а также значительной доли от платежей, уплачиваемых малыми и средними предпринимателями, применяющими упрощенную систему налогообложения.
На федеральном и региональных уровнях власти также важно:
- осуществить реальную оценку потребностей муниципалитетов в финансовых ресурсах, необходимых для реализации закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения;
- создать систему мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также установить показатели оценки качества такого процесса;
- предусмотреть выделение дополнительных грантов из федерального и региональных бюджетов на поощрение муниципальных образований, которые более эффективно решают вопросы своего комплексного и устойчивого социально-экономического развития, качественного предоставления муниципальных услуг, выработать критерии оценки эффективности этих процессов.
Состав муниципальной собственности и эффективность ее использования в интересах населения муниципальных образований также имеет большое значение для обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципалитетов.
Нормами 131-го Федерального закона установлен принцип целевого назначения муниципального имущества. В статье 50 этого Закона установлен перечень видов имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. При этом Закон предусматривает возможность нахождения муниципального имущества не для всего перечня вопросов местного значения. В то же время органы местного самоуправления до 1 января 2012 года должны осуществить в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации, отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиям данного Федерального закона.
Однако практика показывает, что в населенных пунктах с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением и климатическими факторами органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. В большинстве сельских поселений и небольших городах объекты муниципальной собственности являются единственно возможным экономическим механизмом, за счет которого органы местного самоуправления могут обеспечивать решение социальных и иных жизненно важных проблем населения соответствующих муниципальных образований (бани, гостиницы, сельскохозяйственные рынки, а в сельской местности и магазины, структуры бытового обслуживания). Это как раз та сфера, где в полной мере могли бы быть использованы резервы государственно-муниципально-частного партнерства.
Кроме того, важно отметить, что в настоящее время значительную долю доходов местных бюджетов составляют неналоговые доходы. В собственных доходах местных бюджетов они составляют около 15 %, основная часть которых приходится на доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Вместе с тем продажа объектов муниципальной собственности, не входящей в установленный 131-м Федеральным законом перечень, может привести к потере значительного стабильного источника доходов местных бюджетов и необходимости оказания дополнительной финансовой помощи из региональных бюджетов для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
В связи с изложенным, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в положения 131-го Федерального закона, предусматривающих возможность нахождения в муниципальной собственности имущества, необходимого для решения всего перечня вопросов местного значения, установленного данным федеральным законом, а также возможность включения в состав муниципального имущества объектов собственности, используемых для получения неналоговых доходов местных бюджетов. Внесение таких изменений будет соответствовать известной правовой позиции Конституционного Суда России по данному вопросу.
Наконец, в качестве общего недостатка, к преодолению которого нам предстоит двигаться, следует назвать отсутствие или недостаточность правовых и экономических механизмов влияния местных властей на устойчивое и комплексное социально экономическое развитие соответствующих территорий. В части финансов это усугубляется отсутствием бюджетов развития, в части имущества – свободных фондов муниципальной собственности, в организационном плане – недостаточным взаимодействием с органами статистики, налоговыми органами, неразвитостью уже упомянутого государственно-муниципально-частного партнерства – всего того, без чего нет ни комплексности, ни тем более устойчивости, а развитие превращается в существование.
Нельзя забывать, что органы власти, в частности, органы местного самоуправления существуют не сами для себя – у них нет, и не может быть собственных интересов – только общественные, интересы жителей.
 В связи с этим необходимо постоянно повышать качество предоставления муниципальных услуг. Для этого следует внедрять современные инновационные технологии на уровне муниципалитетов и эффективные системы контроля и оценки предоставления услуг и их качества.
Важным шагом в этом направлении должно стать принятие федерального закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций». Соответствующий проект был внесен группой депутатов, поддержан Правительством РФ и принят Государственной Думой в первом чтении в ноябре прошлого года.
На муниципальном уровне, вслед за федерацией и ее субъектами, должны постепенно, но неуклонно внедряться принципы административной реформы:
- ограничение вмешательства публичной власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного регулирования, контроля, снижение административных барьеров;
- упрощение взаимодействия граждан и юридических лиц с органами власти, создание многофункциональных центров предоставления муниципальных услуг, действующих по принципу «одного окна»;
- оптимизация системы органов местного самоуправления и количества муниципальных предприятий и учреждений;
- внедрение административных регламентов и стандартов оказания муниципальных услуг;
- повышение открытости для населения, прозрачности и гласности в деятельности органов публичного управления.
Еще одно важное направление – подготовка и повышение квалификации кадров руководителей органов местного самоуправления, депутатов представительных органов, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений и предприятий.
Из общего количества муниципальных служащих – а это более чем 340 тыс. человек – как минимум 75 процентов имеют высшее образование и еще не менее 20 процентов – среднее специальное. В органах муниципальной власти по состоянию на 1 октября 2009 года работало 2058 кандидатов и докторов наук.
Вместе с тем, еще не велико число специалистов, имеющих юридическое образование (13 процентов), около трех процентов работников вообще имеют только общее среднее образование. И хотя, например, в 2008 году 13,4 процента работников сферы муниципального управления получили дополнительное профессиональное образование (прошли переподготовку, повышение квалификации, стажировку), вопрос рано снимать с повестки дня.
Напротив, необходимо развивать современные системы их подготовки, включая обучение инновационным технологиям в сфере муниципальных услуг. Думаю, нужна государственная программа подготовки кадров для органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий.
Наконец, нельзя забывать и о развитии местных сообществ и форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления как важнейших институтов развития подлинного народовластия и самоуправления (ТОС, отчасти ТСЖ, иные объединения граждан, направленные на участие в осуществлении отдельных вопросов местного самоуправления и т.д.).
Местное самоуправление должно являться не только первичным уровнем власти, но и важнейшим элементом гражданского общества, реальной школой гражданской активности, инструментом вовлечения граждан в решение вопросов жизнеобеспечения на уровне конкретных муниципальных образований. Именно развитие различных общественных структур, инициатив населения и есть путь вовлечения населения в самоуправленческий процесс, а через него – и в общеполитический демократический процесс в нашей стране.
Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх