Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

Интервью заместителя председателя Комитета В.М.Тарасюка

25.02.2006

Местное самоуправление – важный ресурс развития страны

Более четырех лет прошло с принятия Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Начавшийся 2008 год должен стать заключительным в объявленном переходном периоде, решающим в передаче всей полноты местной власти от прежних административно-территориальных единиц на низовой уровень муниципальных образований. Однако процесс этот идет далеко не просто и не гладко. О проблемах становления местного самоуправления и его законодательного обеспечения мы попросили рассказать заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, кандидата экономических наук Василия Тарасюка.

Местное самоуправление – важный ресурс развития страны

- Василий Михайлович, сейчас очень многие озабочены ходом реформы местного самоуправления. Чем объясняется такой повышенный интерес к этой теме и Президента, и обеих палат Федерального Собрания, и правительства, и Общественной палаты? 

- Ключевой вопрос любой революции – вопрос о власти. Хотим мы это признать или не хотим, но в августе 1991 года у нас началась революция, произошла радикальная смена политической власти сначала в Центре, затем в регионах и на местах. Сейчас идет становление новой системы государственного управления на основе принятой в декабре 1993 года Конституции. Основной Закон России провозгласил нашу страну демократическим государством. Одним из важнейших принципов демократического общества и форм народовластия является местное самоуправление. С деятельностью его органов непосредственно сталкивается каждый житель нашей страны, поскольку власти на местах наиболее приближены к нашим гражданам и призваны заниматься решением их неотложных и повседневных проблем. От того, как будет организованы муниципальные образования, насколько эффективно они будут отстаивать интересы своих территорий и проживающих на них граждан, зависит их отношение ко всей системе государственной власти, в том числе и к высшим ее должностным лицам. 

Как указывается в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Федеральным Законом РФ от 11 апреля 1998 года, именно местные или муниципальные  власти обеспечивают одновременно и эффективное, и приближенное к гражданам управление. На основе этого положения и с учетом специфики регионов нашей огромной и многонациональной страны разрабатывалось все законодательство, касающееся местного самоуправления. О сложности и важности этой проблемы говорит то обстоятельство, что в стране создан Всероссийский Совет местного самоуправления. Выступая с идеей объединения всего муниципального мира, инициаторы этой организации поставили задачу обеспечения конструктивного взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Конечная цель проводимой реформы – планомерное развитие территорий и создание комфортных условий жизни для их населения. А для этого следует обеспечить баланс полномочий и финансовых возможностей, создать на законодательном уровне стимулы для социально-экономического развития муниципальных образований. 

Организация, а фактически восстановление деятельности при Президенте России Совета по развитию местного самоуправления последовало после предложения участников Общероссийского собрания советов муниципальных образований, чтобы Владимир Владимирович Путин взял проводимую реформу местного самоуправления под свое личное попечительство. Задачи вышеназванного Совета довольно серьезные. Главное – подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области совершенствования системы местного самоуправления и определения приоритетных направлений ее деятельности; рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных и региональных органов власти с органами местного самоуправления; рассмотрение законопроектов и других нормативно-правовых актов по вопросам организации и деятельности власти на местах. 

Кроме того, с созданием Советов по развитию местного самоуправления при председателях обеих палат Федерального Собрания представители муниципальных объединений получили возможность напрямую решать вопросы обеспечения финансами новых полномочий, которые сейчас возложены на местное самоуправление. Советы собираются не реже двух раз в год и вносят предложения в законотворческую деятельность Государственной Думы и Совета Федерации. В задачи парламентских Советов по развитию местного самоуправления входит проведение анализа тенденций в развитии законодательства по местному самоуправлению, обобщение практики работы регионов и муниципальных образований. Основополагающим в деятельности органов местной власти сейчас является Федеральный Закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это базовый документ, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы работы местных органов власти в нашей стране, определяющий предмет их ведения и полномочия. 

- А как в этом законе определены этот предмет ведения и полномочия органов местного самоуправления? 

- Учитывая важность и в некоторых случаях сложность определения предметов ведения и полномочий местных органов власти, наши законодатели постарались внести в эти понятия большую ясность. Как и предмет ведения любого органа власти, предмет ведения органов местного самоуправления – это составной элемент их правового статуса, это – тот круг вопросов, решение которых закреплено за ними и находятся под их управлением и на которые распространяется их юрисдикция. Термин «полномочия органов местного самоуправления» является сравнительно новым для нашего правоведения. Впервые данное понятие появилось в статье 12 и статье 132 Конституции РФ 1993 года. В соответствии с их положениями органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться некоторыми государственными полномочиями. 

В толковом словаре русского языка «полномочие» определяется как официально предоставленное кому-то право какой-либо деятельности или ведения дел. С юридической точки зрения, термин «полномочия» рассматривается как совокупность прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией или другими законодательными актами. 

- Известно, что у упомянутого Вами закона долгая и сложная судьба. Не могли бы Вы поподробнее рассказать об истории разработки и утверждения законодательства по местному самоуправлению и в чем, на Ваш взгляд, заключаются трудности его реализации в нашей стране? 

- Реформа местного самоуправления призвана изменить сам принцип работы местных властей. Теперь их органы на местах не только облечены большими полномочиями, но и несут полную ответственность за состояние и развитие своих территорий и проживающего на них населения. Дело это не простое. Надо было не только создать законодательные основы проводимых преобразований, но и коренным образом изменить психологию людей как властных функционеров, так и простых граждан. Вначале принятый в 2003 году Закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» многими воспринимался с сомнением и даже подвергался серьезной обструкции. Документ этот явился новой редакцией одноименного закона вступившего в действие в 1995 году. Многие главы местных администраций сетовали, что только-только сумели адаптироваться к прежнему закону, как предлагаются новые положения, принципиально отличающиеся от прежних. 

Тем не менее, становление и развитие местного самоуправления в новой России было неизбежным и необходимым процессом. Он диктовался  радикальной сменой самой системы государственной власти  в стране.  До 1990 года у нас, если помните, действовала централизованная система управления – жесткая и полностью подконтрольная правящей партии вертикаль власти. Принятый Верховным Советом СССР в 1990 году Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые ввел в законодательную практику понятие «местное самоуправление». И не только. 

С принятием этого документа началось выделение системы местного управления из единой системы государственной власти путем передачи местным органам управления части властных полномочий. Принятие российскими законодателями ряда документов, в том числе в 1991 году Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», позволило местным Советам, особенно на уровне городов и районов, стать реально функционирующими и дееспособными органами местной власти. Однако указами Президента РФ 21 сентября 1993 года эти первые ростки местного самоуправления были практически ликвидированы. Далее устанавливалась исполнительная вертикаль власти, а представительные органы выполняли лишь совещательную функцию при местных администрациях. В то время на уровне  субъектов Российской Федерации так и не произошло реального разделения полномочий публичной власти по вертикали между регионами и местным самоуправлением. 

Второе дыхание развитию местного самоуправления придало принятие в 1995 году уже упомянутого Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот документ, в частности, утвердил нормы о приоритете представительных органов местной власти, об организации местного самоуправления на уровне сельских районов, об установлении компетенции местного самоуправления, а также конкретизировал полномочия органов федеральной и региональной властей по вопросам местного самоуправления. 

Но при всех достоинствах этого законодательного акта он, к сожалению, не был лишен и недостатков, что на практике привело к искажению конституционных принципов местного самоуправления. Проявилась негативная тенденция, когда передача полномочий органам местной власти в социальной и жилищно-коммунальной сферах происходила без соответствующего финансового обеспечения. Эти и другие факторы привели к необходимости разработки новой редакции закона о местном самоуправлении, которая и была принята в октябре 2003 года. То, что и этот документ дает ответы далеко не на все вопросы, возникающие на практике, свидетельствуют многочисленные поправки и изменения, вносимые в него депутатами. Как известно, изменена и дата вступления этого закона в силу в полном объеме – теперь это 1 января 2009 года. Был установлен соответствующий переходный период, во время которого законами субъектов Федерации определялся порядок и механизмы решения вопросов местного значения поселений, вновь образованных в соответствии с положениями Закона № 131. 

- И все же, как на практике реализуется этот законодательный акт, так долго принимаемый и корректируемый Государственной Думой, законодательными собраниями регионов? 

- Вопрос о власти, а особенно о разделении полномочий между Центром, субъектами Федерациями и местным самоуправлением решить не просто. Особенно, когда надо соблюсти интересы и государства, и регионов, и простых граждан, к заботам и чаяниям которых, конечно, ближе всего стоит местная власть. Но сделать это необходимо, если мы хотим добиться политической и экономической стабильности в стране, обеспечить благосостояние и процветание ее народа. Мониторинг правоприменительной практики, проведенной в регионах, где уже идет реформа местного самоуправления, показал наличие ряда существенных проблем в реализации Закона № 131. Большое количество изменений и дополнений, внесенных в него, не привело пока к гармонизации его положений с многочисленными нормами отраслевого законодательства, регулирующими вопросы компетенции органов местного самоуправления. Необходимость внесения изменений в отраслевые законодательные акты остается. В частности, ощущается острая потребность в совершенствовании федерального законодательства о налогах и сборах, а также бюджетного законодательства. Проблема законодательного обеспечения и исполнения местных бюджетов является одной из главных проблем эффективной реализации реформы местного самоуправления в России. 

Действительно, бывая в регионах, в частности в Волгоградской и Тюменской областях, Краснодарском крае, чаще всего приходилось слышать озабоченность вопросами финансирования переданных на уровень местных органов власти полномочий. Как показывает практика, налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в совокупности пока не могут обеспечить формирование достаточной собственной доходной базы местных бюджетов. Сейчас они формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Федерации, при этом около 95 процентов муниципальных образований остаются дотационными. 

Кроме этой ключевой проблемы возникают вопросы, связанные социальными, экономическими, географическими и этническими особенностями различных регионов. Все эти обстоятельства необходимо внимательнейшим образом учитывать. Путь к реальному становлению местного самоуправления в нашей огромной и многонациональной стране действительно многотруден. И далеко не все из существующих проблем имеют объективные причины. Значительная часть трудностей носит, так сказать, рукотворный характер и связана с эффективностью или, вернее сказать, неэффективностью работы как наших парламентариев, так и структур исполнительной власти федерального и регионального уровней. Так, что впереди у нас предстоит напряженная и скрупулезная работа над допущенными нашими предшественниками ошибками и недоработками. 

- О серьезности поставленных задач в реформе местного самоуправления свидетельствует внимание, с которым к этой проблемы относится и глава государства и обе палаты Федерального собрания и правительство. Достаточно ли этого для того, чтобы намеченные преобразования все же двинулась вперед? 

- Да, действительно, определенные сдвиги в этом направлении есть. В Москве, в Колонном зале Дома Союза прошло первое общероссийское Собрание советов муниципальных образований субъектов Федерации. В его работе принял участие и Президент России. Мне запомнились его слова о том, что местный уровень власти, где реализуются большая часть обязательств государства перед населением, - это «передовая в выполнении задач». Именно к местной власти первоначально идут люди со своими заботами и проблемами. Ведь нормальное функционирование школ, детских садов, медицинских учреждений, снабжение теплом, электричеством, водой невозможно без эффективного муниципального управления. 

Кроме того, по тому, как работает власть на местах, люди судят и о руководстве страны в целом. Во многих регионах мне приходилось видеть, что муниципальные власти стараются внести свой вклад в реализацию приоритетных национальных проектов, но им не хватает средств для софинансирования всех направлений, проводимых реформ. Именно от решения этой задачи зависит, как будут развиваться муниципальные образования и какую роль они сыграют в развитии своих территорий и проживающих на них граждан после завершения в текущем году переходного периода развития местного самоуправления. 

- Василий Михайлович, в начале нашей беседы Вы упомянули о Европейской Хартии местного самоуправления, к которой присоединилась и Россия. Насколько зарубежный опыт в организации органов местной власти приемлем для нашей страны, что мы могли бы использовать в повседневной практике? 

- В мире накоплен довольно богатый опыт организации и практики органов местного самоуправления, который сегодня широко используется в системе управления гражданским обществом. Не будем углубляться в историю Древней Греции и Древнего Рима, где существовала и развивалась довольно стройная система местного самоуправления. Обратимся к современным государствам, в которых закреплен принцип, согласно которому муниципальные образования могут делать лишь то, что им разрешил закон. Данное положение было принято в Великобритании еще в ХIХ веке. Эта так называемая англосаксонская модель и сегодня составляет основу деятельности органов местного самоуправления в таких странах, как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и некоторых других. 

Основу правового регулирования предметов ведения местного самоуправления во Франции и ряда других европейских стран положен принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Это – так называемая, континентальная модель. А в таких государствах, как, например, Германия, Австрия и Япония, местное самоуправление имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, но отличаются некоторыми специфическими национальными чертами. 

В нашей стране сложившаяся система местного самоуправления скорее проходит на французскую. Ее элементы были заложены еще во второй половине XIX века, когда в России проводилась первая реформа местного самоуправления, возникли так называемые земства. В сущности, земская реформа лишь оформила законодательно то движение, которое началось в стране после отмены крепостного права. Землевладельцы, торговцы и промышленники, обладающие недвижимостью определенной ценности, а также сельские общества получили право избирать из свое среды на три года представителей так называемых «гласных» в уездные земские собрания. Они, под председательством уездного предводителя дворянства собирались ежегодно на короткий срок для руководства хозяйственными делами своего уезда.  Собрание избирало из своей среды земскую управу, состоящую из председателя и двух членов, которые работали на постоянной основе и вели все земские дела уезда. Земские собрания и управы создавались и на губернском уровне и служили зачатками местного управления в России. 

Следует отметить, что земское движение возникло и развивалось на основе общественной теории самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и общества. Однако многонациональный состав Российской империи естественно внес в эту систему свои этнические особенности. Ведь образ жизни и исторические традиции народов Северного Кавказа значительно отличается от жителей Европейской части страны, Татарстана или Якутии. Безусловно, при организации органов местного самоуправления эту специфику необходимо учитывать, но, не отходя от основополагающих принципов, утвержденных федеральным законодательством. 

- Василий Михайлович, в Государственной Думе прошлого созыва рассматривались поправки в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», в разработке которых вы также принимали участие. Проблема эта очень серьезная и весьма беспокоит и федеральные, но еще больше местные власти этого региона. Каковы перспективы ее решения? 

- Байкал – уникальнейшее создание природы, не имеющее аналогов на нашей планете. Объем  чистейшей пресной воды в нем составляет 20 процентов всех мировых запасов. Богат и неповторим животный мир озера, его биоресурсы. В нем водится реликтовый вид красной рыбы – давчан, оставшийся нам от ледниковой эпохи, а также таймень, омуль, хариус, сиг... И сегодня необходимо сделать все, чтобы сохранить эти наши богатства (не только как уникальную экологическую систему, но и природный феномен всемирного значения). К сожалению, с оживлением в последние годы нашей экономики, ростом промышленного производства увеличилась и опасность загрязнения наших водных ресурсов сточными водами и другими отходами нашей жизнедеятельности. Это положение в полной мере относится и к нашему Байкалу. 

В принятым еще в 1999 году законе «Об охране озера Байкал» определяется, в частности, природная территория, экологическое зонирование которой осуществляется на основании Распоряжения Правительства РФ. Однако границы водоохраной зоны не утверждены до сих пор. Поэтому сохраняется угроза негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на состояние Байкала и его природных ресурсов. Пробелы в законодательстве и недоработки исполнительной власти затрудняют государственный контроль и надзор за соблюдением международных норм и правил охраны окружающей среды. Теперь же благодаря разработанным Государственной Думой поправкам в упомянутый выше закон устанавливается ширина водоохраной зоны озера – 2500 метров. 

Наша цель – максимально предупредить вредное воздействие хозяйственной деятельности и транспортных магистралей на водные и биологические ресурсы Байкала. Очень важно, чтобы после принятия соответствующих поправок и федеральные, и местные власти внимательно следили за тем, как реализуются на практике требования закона. И у местных властей, конечно, для этого возможностей больше: они ближе к объекту нашего внимания и своими глазами могут видеть, что происходит с уникальным озером и вокруг него. 

- В чем, на Ваш взгляд, заключаются основные задачи, стоящие перед Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления на период работы палаты пятого созыва? 

- Задачи, конечно, объемные, и связаны они с тем, что местное самоуправление у нас в России в новых политических условиях только зарождается. Население относится к местным властям еще очень пассивно, так как на своем опыте не ощутило, что они могут сделать, как они реально способны помочь людям в решении их насущных проблем. Это касается реформирования жилищно-коммунального хозяйства, налаживания медицинского обслуживания, развитии системы школьного обучения и дошкольного воспитания, жилищного строительства, организации социальной поддержки нуждающимся и социального партнерства. А, самое главное, в защите от произвола новой бюрократии. Надо, наконец, четко определить круг вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти, и наделить муниципальные образования надежными источниками доходов.  

Потребуется внесение изменений и в действующее законодательство в соответствии с задачами, подсказанными нам самой практикой проведения реформы местного самоуправления. И в этой связи необходима более тесная связь Государственной Думы, в целом, и нашего Комитета, в частности, с законодательными собраниями субъектов Федерации в деле объединения усилий для совершенствования действующего законодательства по местному самоуправлению. Важную экспертно-консультативную роль в этом призван сыграть Совет по вопросам развития местного самоуправления при Председателе Государственной Думы. В нем собраны представители нашего парламента, правительственных организаций, ученых и специалистов. 

Мы должны добиться того, чтобы децентрализация полномочий сопровождалось решением вопросов финансовой поддержки, стимулированием социально-экономического развития территорий, выверенной кадровой политикой.
Беседу вел Александр Сухопаров
Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх