Сайт функционирует на базе автоматизированной системы «Типовой сайт комитета Государственной Думы Федерального собрания РФ».

Закрыть

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

«Местное» не значит «негосударственное»

22.02.2006

Самоуправление – источник инициативы и активности

Идея местного самоуправления актуальна и привлекательна. Сегодня в нашей стране она реализуется, хотя и трудно, не только в теории, но и на практике. Аналитики-оптимисты утверждают, что местное самоуправление несмотря ни на что все-таки имеет перспективы развития. Недавними законодательными решениями реформа местного самоуправления отнюдь не отменена, а лишь продлен переходный период… 

Каково же истинное положение дел? С этим вопросом редакция обратилась в Госдуму, где по общему согласию всех причастных к проблеме сторон, в том числе всех ветвей государственной власти, действует своеобразный штаб реформы. На вопросы главного редактора журнала «Социальное партнерство» Николая МЯКИННИКА отвечает председатель Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, доктор юридических наук Владимир МОКРЫЙ.

На полпути к самостоятельности

- Реформа  местного самоуправления в России, по распространенному мнению, - одна из самых кардинальных перестроечных акций последних лет. Безусловно, она касается как системы организации власти в целом, так и каждого гражданина страны. Масштаб ее влияния чрезвычайно велик и ответствен. Но как сориентироваться во времени и пространстве: в какой точке намеченного маршрута мы находимся, с какой скоростью движемся? Какая стратегия осуществления реформы была принята изначально? Как она скорректирована в 2005 году? Что должно работать «прямо сейчас», а что будет «включаться» поэтапно? 

- Действительно, реформа местного самоуправления только на первый взгляд простое дело: приняли закон - и все заработало. Сложность в том, что в нашем обществе нет традиций, практики и опыта гражданского участия в делах государства. Во многих публикациях справедливо указывается на новгородское вече, земские соборы, земство как на элементы самоуправления в истории России… Но приходится признать, что эти институты не оказали существенного влияния на укоренение демократических форм государственной власти. А в советское время местные советы были лишь инструментами для проведения политики одной партии. 

В результате в наших умах до сих пор господствуют две крайние точки зрения на местное самоуправление. Одна состоит в том, что оно вредно и не нужно для России, вся власть должна быть государственной и фактически - исполнительной вертикалью. Вторая - в том, что местное самоуправление следует отделить от государственной власти, что фактически ставит его на уровень общественной самодеятельности граждан. Поэтому до сих пор у нас реформа местного самоуправления протекает в режиме преодоления сопротивления сторонников и того, и другого подхода. 

Истина же, как всегда, посередине. По современной концепции (которая достаточно полно изложена в Европейской Хартии местных властей) местное самоуправление - это автономное и самостоятельное осуществление народной (публичной) власти на местном уровне избираемыми населением органами. 

Можно сказать, что мы прошли половину пути реформы, начавшейся в октябре 2003 года. Сформирована территориальная структура (правда, не без издержек в некоторых регионах). Избраны органы местного самоуправления в новых муниципальных образованиях. Тем самым, на наш взгляд, созданы предпосылки для более предметного социально-экономического развития территорий, повышения качества оказываемых населению услуг. Ведь до сих пор примерно у половины из более чем тысячи городов России не было своих органов самоуправления. Теперь они сформированы не только в каждом городе, но и приблизительно на 10 тысячах сельских территорий (в селах, поселках и бывших сельсоветах). 

- И что это дает? 

- Отныне каждая территория будет иметь законно избранных представителей и местные исполнительные органы, которые должны будут развивать социальную инфраструктуру на местах – именно там, где живет человек. А жители получат возможность выражать свои общественные интересы на законной основе – через органы местного самоуправления и напрямую – через референдум, правотворческую инициативу или сход граждан и т.д. 

Что касается стратегии или концепции реформы, она состояла из трех частей. Первая – разграничение полномочий между всеми уровнями публичной власти – федерация – регион – муниципалитеты, чтобы обязательства перед населением имели конкретного исполнителя, ответственного за их качественные и количественные показатели. Вторая - установление единой территориальной системы органов местной власти, которая позволила бы эффективно разграничить полномочия. Третья - распределение налоговых доходов бюджетов всех трех уровней на справедливой основе, то есть пропорционально ответственности, что позволяло бы каждому исполнять все обязательства перед населением. 

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» совершенствуется. Часть поправок связана с устранением некоторых пробелов правового регулирования или внутренних противоречий закона, часть - с потребностями правоприменительной практики, часть - с тем, что в закон вводятся нормы, в целесообразности которых прежде были сомнения. Продолжается и работа над разграничением полномочий. 

Конечно, «скорость движения» разных регионов будет отличаться. Это зависит и от объективных факторов - характерной для России сильной неравномерности социально-экономического развития территорий, и, что греха таить, - от субъективных факторов. Именно по этим причинам по инициативе ряда субъектов федерации в 2005 году был продлен переходный период реализации Федерального закона до 1 января 2009 года. 

В большей части регионов органы местного самоуправления с 1 января 2006 года приступили к исполнению полномочий в полном объеме. Примерно в трети субъектов федерации передача решения части вопросов местного значения (в основном сельским поселениям) отложена до 1 января 2007 года. Это необходимо для организации профессиональной переподготовки глав муниципальных образований, депутатов и муниципальных служащих, решения вопросов разграничения имущества между муниципальными образованиями. В других субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления начнут решать вопросы местного значения в полном объеме с 2008 или 2009 года.

Полномочия и возможности: «ножницы» режут по живому

- Вопрос об ответственности, полномочиях и возможностях низовой власти. Скажите, Владимир Семенович, наступила ли (достижима ли) на практике гармония в этих понятиях? Какова готовность региональных властей отдать бразды правления в другие руки? Как решаются проблемы разграничения полномочий властных структур различного уровня? Преодолены ли трудности «раздела имущества» и т. д.? 

- Для того чтобы создать людям нормальные условия жизни, полномочий у органов местного самоуправления вполне достаточно. Они отвечают за то, чтобы были вода, электричество, газ, хорошие дороги, чтобы население могло воспользоваться услугами библиотек, музеев, домов культуры. Первичная медико-санитарная помощь и организация школьного образования также находятся в ведении местного самоуправления. 

Мера ответственности местной власти как перед населением, так и перед государством законодательно установлена. В частности, депутат представительного органа или выборное должностное лицо могут быть отозваны гражданами. Законодательный орган субъекта Российской Федерации при наличии определенных законом оснований вправе  распустить представительный орган муниципального образования, а высшее должностное лицо - отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации. 

- Но в этом ли только дело? 

- Конечно, нет. Возможностями по эффективному выполнению своих полномочий органы местного самоуправления, к сожалению, обладают далеко не всегда. Это связано с недостаточным финансовым обеспечением местного самоуправления. 

Процесс разграничения полномочий и финансов  между уровнями власти, начавшийся в 2002 году, продолжается и сейчас. Это, наверное, естественно, ведь именно практика реализации установленных федеральными законами полномочий показывает, что не все сделано рационально и требуются некоторые изменения или дополнения. И в 2004, и в 2005 году приняты законы, которыми расширены полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Но при этом финансовые средства на реализацию новых полномочий муниципальные образования пока не получили.  В результате, к сожалению, предусмотренная система местных налогов не может обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных образований. 

- Задача  местного самоуправления - не только выявлять актуальные местные проблемы, но и обеспечивать их своевременное решение. Насколько она  сочетается с нынешней сложной реальностью, «распознаваемой» невооруженным глазом? Не являются ли таковыми, скажем, финансовые проблемы, которых вы уже сами коснулись? 

- Начать хотел бы со второй части вопроса. Финансовые проблемы у нас в России - это вообще нечто привычное, когда дело касается жизни простого человека. И местное самоуправление здесь не исключение. Безусловно, вопросы финансовой обеспеченности муниципальных образований нужно решать, и наш комитет готовит соответствующие предложения. Однако наивно полагать, что вот дай сегодня муниципалитетам деньги, и  все проблемы сразу отпадут сами собой. 

Русскому человеку вообще свойственно надеяться на помощь «свыше». Он действительно видит проблемы, но все ждет и надеется, что вот придет кто-то и эти проблемы решит. Не придет. И не потому, что государственная власть не заинтересована в этом. Просто территория государства велика и все проблемы из Москвы решить невозможно. Основная задача сегодня, на мой взгляд, - не только дать людям власть и деньги, но еще и вселить в них уверенность, что они сами могут повлиять на свою жизнь, сами могут решить многие проблемы. Главное, чтобы они захотели их решать. Вот тогда мы сможем выполнить ту задачу, которую вы обозначили в первой части вопроса, - обеспечить распознавание и своевременное решение актуальных местных проблем. Но это, конечно, дело не одного дня. 

- Экономическая «самостоятельность власти» и экономическая «состоятельность граждан»: как, на ваш взгляд, связаны эти понятия? На что, в самом деле, может претендовать «власть нищих»? Какие проблемы создает неоднородность муниципальных образований по налоговому потенциалу? Какая «балансовая политика» предусмотрена между территориями-донорами и дотационными? 

- Экономическая самостоятельность власти невозможна без экономической состоятельности населения, ведь власть существует на налоги, уплачиваемые гражданами (как лично, так и в результате предпринимательской деятельности). Безусловно, налоговый, а значит, доходный, потенциал у территорий различен. В этом потенциале есть и объективная составляющая: различия в географических и природно-климатических условиях и соответственно - в размещении производственных и трудовых ресурсов, распределении населения по территории, освоении природных ресурсов. Проблема состоит в том, что у муниципалитетов возникают значительные различия в возможностях реализоваться и в своих правах, и в выполнении  обязательств перед гражданами. У них разный уровень доходов и разная (иногда в десятки и сотни раз) стоимость общественных услуг для людей. Вот почему местное самоуправление должно быть обеспечено поддержкой центральной и региональных властей. Вот почему «местное» не означает «негосударственное». Необходимы федеральные и региональные программы по развитию конкретных территорий. 

Для компенсации указанной неравномерности в законодательстве, например, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрены механизмы «финансового выравнивания». И они функционируют на практике. Эти механизмы позволяют перераспределять ресурсы в их денежном выражении в целях поддержки отстающих и предусмотрены они на всех уровнях: между поселениями, входящими в муниципальный район, между районами - на уровне субъекта Российской Федерации, и, наконец, между целыми регионами - в рамках федерального бюджета. И это не какое-то наше изобретение. В той же Швеции, где местное самоуправление имеет давние традиции, механизмы выравнивания занимают важное место и используются весьма активно. 

- Однако, «выравнивая», важно не впасть в другую крайность... 

- Действительно, бездумно изымая доходы у успешных поселений или районов, можно погубить инициативу, отбить у людей желание работать. И тут мы подошли к другой составляющей потенциала территории – субъективной, выражающейся в активности  населения, стремлении добиваться результата. На мой взгляд, развитие инициативы «снизу» одновременно с улучшением инвестиционного климата должно стать еще одним, а может быть, даже и основным механизмом конвергенции. А для этого надо не только развивать инфраструктуру, но и совершенствовать законодательство, прежде всего, налоговое. Чтобы инициативы были выгодны и муниципальным образованиям, и регионам, а значит, и всей России. Надо признаться, в этой сфере - сфере совершенствования законодательства - еще есть к чему стремиться.

Перед опасностью неуправляемости

- Почему-то курс на укрепление местного самоуправления «сопровождается» неуклонным ослаблением финансовой базы местной власти? Какая логика в появлении формулы  «Чем ниже управленческая ступень, тем дальше она отодвинута от процесса собирания налогов»? При таком способе реформирования возможна полная дезорганизация местного управления, в том числе управления жилищно-коммунальным хозяйством... Как тут быть? 

- В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников фактически отрицательно сказывается на полноте и качестве исполнения полномочий органов местного самоуправления. А это означает опасность потери элементарной управляемости по отдельным хозяйственным процессам. 

Действительно, в 2006 году, как и в предыдущие годы, наблюдается тенденция централизации финансово-бюджетной системы Российской Федерации, которая направлена, прежде всего, на увеличение доходной базы федерального бюджета.  Вместе с тем размер финансовых ресурсов, необходимый для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, определен на уровне ниже требуемого. 

В связи с этим в большинстве муниципалитетов, особенно с недостаточно развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации. Около 90 процентов муниципальных образований являются дотационными. 

- Целью преобразований в системе публичного управления называют включение интеллектуального потенциала населения в процесс управления социально-экономическим развитием территории. Но что ныне имеется в активе для развития местного самоуправления: в части квалифицированных специалистов по административному и финансовому управлению; что касается мало-мальски грамотных людей; просто относительно здравомыслящих жителей? 

ации увеличилось более чем в два раза. Соответственно возросла потребность в кадрах, которые должны обеспечивать деятельность органов местного самоуправления. Особенно остро это ощущается на уровне сельских поселений. Кроме того, профессиональный уровень действующих муниципальных служащих недостаточно высок. Отсутствие у них необходимых знаний приводит к низкой эффективности управленческих решений. 

Проблема еще и в том, что работники с дипломом по специальности «государственное и муниципальное управление» не идут работать в муниципальные образования из-за низкой заработной платы. В итоге кадровый состав формируется по остаточному принципу. Здесь могла бы помочь целевая подготовка муниципальных служащих. Поступая в вуз, человек заключает договор о том, что государство оплачивает его обучение, а он обязуется после окончания учебы  несколько лет отработать в муниципальном образовании. В случае неисполнения условий договора выпускник возмещает государству затраты на свое обучение. 

Полагаю, что на данном этапе свой вклад в подготовку кадров должны сделать и субъекты Российской Федерации. Было бы правильно создать в регионах центры, которые проводили бы мониторинг и делали бы вывод об обеспеченности муниципальных образований кадрами. Такие центры выдавали бы конкретные рекомендации: сколько специалистов нужно подготовить, сколько переподготовить, сколько направить на повышение квалификации. Субъектам федерации нужно проводить работу с вузами, совместно изыскивать дополнительные возможности, в том числе финансовые, для формирования учебных групп сверх государственного плана. 

Похожая схема уже используется в Сибирском федеральном округе. Дополнительно финансируется подготовка муниципальных служащих в Псковской и Новгородской областях. И это приносит свои плоды. Только совместными усилиями центра и регионов можно решить кадровую проблему. Тогда легче будет развивать и другие направления.  

Сегодня звучит множество разных предложений по этой теме. Это и передача подготовки муниципальных служащих на откуп специализированным вузам, и создание государственных программ и стандартов, и государственный заказ, и целевая подготовка, и дистанционное обучение, и многое другое. Над этими предложениями нужно работать. Наш комитет готов это делать.

Юридические рамки и внутренняя потребность: разница очевидна

- Другая сторона проблемы: реформа  местного самоуправления и социальное  партнерство. Каковы в этом плане опыт и резервы взаимодействия органов власти разных уровней с экономическими структурами, профсоюзами и другими общественными организациями? 

- На мой взгляд, к механизмам социального партнерства обращаются, желая сгладить неравенство в отношениях. Взять хотя бы трудовое право. Работодатель заведомо имеет преимущество: финансовое, административное, в виде юридических знаний и знаний о реальном положении дел в организации. И самое главное - работодатель на законных основаниях имеет свой коммерческий интерес, далеко не всегда совпадающий с интересами работников. Работник же такого преимущества лишен. И для того, чтобы компенсировать это неравенство, в том же Трудовом кодексе предусмотрены механизмы социального партнерства, главным участником которых являются профсоюзы. Конечная цель этого процесса - помочь работникам и работодателям взаимовыгодно реализовать свой интерес. 

В отношениях органов власти и населения ситуация, как мне кажется, должна рассматриваться иначе. Местное самоуправление – институт публичной власти, самой близкой к населению. И ее интересы должны совпадать с потребностями жителей территории. А одним из направлений реформы должно стать не только законодательное обеспечение, но и развитие, взращивание, если хотите, активности и требовательности у граждан-избирателей. 

Говоря о социальном партнерстве, было бы неправильно также уповать на взаимодействие органов власти, вообще, и органов местного самоуправления, в частности, с бизнесом. Ведь есть юридические рамки: для каждого элемента общества установлены конкретные обязанности. Экономические структуры и каждый гражданин в отдельности должны платить налоги, а органы власти обязаны обеспечивать соответствующие общественные услуги. Дифференциация полномочий налицо. 

Да, существует опыт, когда бизнес помогает власти. Но резерв повышения эффективности власти не в этом. Власть должна быть способна самостоятельно реализовывать свои функции и выполнять обязательства перед населением. Помочь тот же бизнесмен, если у него такая внутренняя потребность возникает, конечно, вправе. Но эта помощь должна быть дополнением к работе самих органов власти. 

Структуры же гражданского общества тоже могут помочь общему делу. Они, к примеру, ориентируют граждан на активное отношение к формируемым ими на выборах органам власти, именно активное и даже, не побоюсь этого слова, хозяйское отношение. Чтобы гражданину, будь он хоть владелец завода, хоть простой рабочий, было не безразлично, на что потрачены его налоги. И когда социальное партнерство власти и гражданского общества разовьется в этом направлении, за судьбу местного самоуправления в России можно будет не беспокоиться. 

- В нашей беседе затронуто множество проблем, но, возможно,  мы упустили еще нечто существенное, важное? 

- Мне кажется, что за частым употреблением словосочетаний «местное самоуправление», «реформа местного самоуправления», «муниципальное образование» мы забываем основную задачу, постановка которой предшествовала разработке концепции обновления местного самоуправления. Мы забываем одну простую истину: цель реформирования местного самоуправления - это не изменение территориальных принципов, организационных основ самоуправления, не увеличение числа чиновников и т. д. Самое главное - это изменение условий жизни человека в конкретном населенном пункте, будь то город или село. Изменение - к лучшему! Иными словами, мы не должны допускать подмены цели средствами. 

Исключительно важный вопрос, насколько реформа сегодня подталкивает людей к активной жизненной позиции, к инициативному поведению. Все мы должны адекватно входить в новые экономические, политические, социально-психологические условия, характерные для современной России. Человек воспринимает происходящие изменения с точки зрения своих потребностей, интересов, целеустановок. Ему нужны комфортные условия для жизни, работы, получения образования, культурного отдыха и качественного лечения. У человека при всех нынешних преобразованиях должны быть не только права, записанные в законах, но и реальные возможности для их осуществления. И вот создавать такие возможности и призваны как раз наши муниципальные образования, наши города и поселки. 

- На чем зиждется ваш оптимизм? 

- Оптимизм (мой и моих коллег) базируется, прежде всего, на нашей работе, на стремлении «обустроить Россию», как об этом сказал Солженицын. Наш оптимизм опирается на желание создавать своим трудом, своим участием в общих преобразованиях новые условия жизни и новую систему организации жизни людей. 

Сегодня же проблема в целом сводится к достижению неразрывности государственного обустройства с развитием территорий, положительных изменений для их населения и для жизни конкретного человека. Не может считаться улучшающимся положение в стране, когда этого не чувствуют люди. Потому что государство в отрыве от человека будет работать исключительно на саму государственную машину. Иначе говоря, вхолостую для народа. Этого нельзя допускать.   
Интервью опубликовано в информационно-аналитическом журнале «Социальное партнерство» 

№ 2 (29), 2006, С. 24-29
Написать об этом в Вконтакте Написать об этом в Facebook Написать об этом в Twitter Написать об этом в LiveJournal
Наверх